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上海PPP實(shí)踐探索及啟示建議
來(lái)源：未知 日期：2016-02-24 點(diǎn)擊：次
2014年以來(lái)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委就推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)都出臺(tái)了PPP實(shí)施意見(jiàn)。盡管目前上海還沒(méi)有就PPP正式出臺(tái)相關(guān)文件，但PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)在上海的實(shí)踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。上海PPP的經(jīng)驗(yàn)和不足之處，對(duì)各地正在如火如荼地推進(jìn)PPP，有著重要的借鑒意義。
上海PPP實(shí)踐回顧和成效
一、實(shí)踐回顧
上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP（以下統(tǒng)稱PPP）始于上世紀(jì)90年代，大致可分為三個(gè)階段。
圖示：上海城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展歷程
1、起步探索階段（上世紀(jì)九十年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實(shí)業(yè)集團(tuán)。此階段上海PPP的特點(diǎn)為：第一，以TOT模式為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權(quán)，即政府或政府授權(quán)部門直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同；第三，一個(gè)項(xiàng)目一部政府規(guī)章，針對(duì)不同的PPP項(xiàng)目，上海市政府陸續(xù)出臺(tái)了《上海市延安東路隧道專營(yíng)管理辦法》（1994年）等專營(yíng)管理辦法累計(jì)達(dá)到10個(gè)。
2、快速推進(jìn)階段（九十年代末-2010年）
進(jìn)入21世紀(jì)后，上海大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大投資資金來(lái)源。如路橋領(lǐng)域，以特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同的形式授予項(xiàng)目公司收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，PPP實(shí)施領(lǐng)域擴(kuò)展到環(huán)保等領(lǐng)域，如竹園第一污水處理廠項(xiàng)目。此階段上海PPP的特點(diǎn)是：第一，以BOT模式為主，項(xiàng)目最多、最熱；第二，采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇社會(huì)資本；第三，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，如出臺(tái)了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見(jiàn)》，從財(cái)稅政策、用地政策、收益機(jī)制保障等方面對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目予以支持。
3、轉(zhuǎn)型升級(jí)探索階段（2011年至今）
在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革，于2005起開(kāi)始研究地方性制度規(guī)范，制定了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》于2010年底公布，以期促進(jìn)上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和降低運(yùn)營(yíng)成本。但受地方政府融資平臺(tái)政策等因素影響，這個(gè)階段的PPP項(xiàng)目較少。
二、主要成效
1、通過(guò)創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，明顯加快了城市建設(shè)進(jìn)程。
據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過(guò)實(shí)施PPP模式引進(jìn)社會(huì)資金達(dá)500億元（不包括在醫(yī)療、體育、文化設(shè)施以及政府購(gòu)買服務(wù)等領(lǐng)域），有效緩解了城市建設(shè)資金供求矛盾。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，建成的高速公路項(xiàng)目14個(gè)、隧橋項(xiàng)目6個(gè)、污水處理廠項(xiàng)目14個(gè)、供水項(xiàng)目2個(gè)、垃圾中轉(zhuǎn)項(xiàng)目5個(gè)、垃圾處理項(xiàng)目8個(gè)。其中，2001年至2010年通過(guò)PPP模式建成的高速公路超過(guò)500公里、垃圾處理設(shè)施8座，分別約占上海高速公路總里程的70%和垃圾處理能力的80%。
2、通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)專業(yè)力量，降低了運(yùn)營(yíng)成本，明顯提升了公共服務(wù)的能力和水平。
PPP項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇經(jīng)營(yíng)者，在績(jī)效考核和成本規(guī)制約束下，企業(yè)努力降低成本，改善運(yùn)營(yíng)和服務(wù)績(jī)效。如2008年11個(gè)市級(jí)授權(quán)污水處理PPP項(xiàng)目的平均能耗為0.204Kwh/m3，低于同期非PPP項(xiàng)目的平均能耗；上海某區(qū)第二污水處理廠以TOT模式實(shí)施PPP后，區(qū)水務(wù)局減少支出近1000萬(wàn)元。同時(shí)，PPP還催生了一批專業(yè)化市場(chǎng)主體，提升了相關(guān)行業(yè)的管理水平。如上海某污水處理廠2011年以來(lái)各項(xiàng)出水指標(biāo)優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年獲得上海市市污染物超量削減補(bǔ)貼。
存在的主要問(wèn)題
一、部分PPP項(xiàng)目提前終止
上海PPP項(xiàng)目總體運(yùn)營(yíng)情況較好，但也出現(xiàn)了部分項(xiàng)目被提前終止的現(xiàn)象。主要是兩種情況：一種是技術(shù)不成熟、運(yùn)營(yíng)不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目終止，如部分垃圾處理等項(xiàng)目；另一種是因國(guó)家政策變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目終止，包括固定收益清理、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的提升，如某高速公路北段、某水廠等項(xiàng)目。對(duì)于第二種情況，實(shí)際上是國(guó)家政策法規(guī)的改變，造成了地方政府單方違約，對(duì)PPP的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。
二、政府企業(yè)雙方均存在違約
部分PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，確實(shí)存在政府、企業(yè)違約的問(wèn)題。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在：項(xiàng)目的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建設(shè)工期滯后、建設(shè)費(fèi)超概算等問(wèn)題。企業(yè)違約的主要原因有：超低價(jià)中標(biāo)、政府監(jiān)管不到位、企業(yè)追求過(guò)高的投資回報(bào)利潤(rùn)而偷工減料。政府違約主要表現(xiàn)在：政府部門不能及時(shí)按照協(xié)議給予補(bǔ)貼、兌現(xiàn)承諾等。政府違約的主要原因?yàn)椋簝r(jià)格調(diào)整機(jī)制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經(jīng)營(yíng)）協(xié)議一般采用“初始價(jià)格+物價(jià)指數(shù)變動(dòng)”的調(diào)價(jià)方式，實(shí)際操作中受聽(tīng)證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約，政府部門有時(shí)難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。政企雙方都違約的原因主要是：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，且缺乏合理的爭(zhēng)端解決機(jī)制。例如，過(guò)去簽訂的部分PPP合同中，爭(zhēng)端解決機(jī)制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對(duì)協(xié)商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施，進(jìn)而導(dǎo)致雙方都違約。
三、項(xiàng)目關(guān)鍵信息不全面
一是項(xiàng)目投資的關(guān)鍵信息獲取難。涉及到PPP項(xiàng)目投資的財(cái)政收入、政府負(fù)債、土地收入、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場(chǎng)監(jiān)管等關(guān)鍵信息分散在政府各有關(guān)部門，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)、招商機(jī)構(gòu)往往難以掌握全部信息，投資人和金融機(jī)構(gòu)更難獲得這些信息。二是項(xiàng)目信息披露不及時(shí)。政府在提供存量債務(wù)、人員處置、定價(jià)壓力等信息，往往是滯后的，這對(duì)整個(gè)項(xiàng)目咨詢方案的設(shè)計(jì)造成了較大影響。三是地方政府信用評(píng)級(jí)信息缺乏。政企雙方誠(chéng)信履約是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，目前國(guó)內(nèi)企業(yè)信用評(píng)級(jí)的數(shù)據(jù)、方法、模型相對(duì)成熟，而政府信用評(píng)級(jí)的數(shù)據(jù)、方法、模型還缺乏。這導(dǎo)致社會(huì)資本在投資決策時(shí)，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏科學(xué)有效的投資依據(jù)。
四、專業(yè)中介未得到有效利用
PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。上海PPP推行較早，一方面那時(shí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)較少，另一方面那時(shí)的政府觀念尚未轉(zhuǎn)變，認(rèn)為只依靠政府內(nèi)部力量就能制定PPP方案，不愿意花錢購(gòu)買專業(yè)咨詢服務(wù)。部分PPP合同事先沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入推敲和完善，甚至個(gè)別合同只有幾頁(yè)紙，給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作，項(xiàng)目是否實(shí)施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲手段，不利于推動(dòng)有關(guān)企業(yè)持續(xù)改善績(jī)效、優(yōu)勝劣汰。
五、存量設(shè)施實(shí)施PPP障礙較多
經(jīng)過(guò)浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放以來(lái)20多年的建設(shè)，目前上?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量存量資產(chǎn)，僅2000年至2013年投資累計(jì)形成的資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)了1.5萬(wàn)億元，這其中有不少設(shè)施具備PPP可行性，但實(shí)際操作中存在三重障礙：一是在觀念認(rèn)識(shí)方面，相關(guān)部門習(xí)慣于由政府平臺(tái)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，認(rèn)為與融資平臺(tái)合作協(xié)調(diào)起來(lái)相對(duì)容易、有利于保障項(xiàng)目安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，還有的認(rèn)為過(guò)去有些民營(yíng)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施留下的麻煩至今還未解決，目前項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)“不差錢”，沒(méi)有必要再搞存量設(shè)施PPP；二是在人員處置方面，存量項(xiàng)目一般冗員較多，如果全部實(shí)行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場(chǎng)，有些項(xiàng)目可能難以讓社會(huì)投資者接受；三是存量項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，其交易價(jià)格確定的依據(jù)缺乏。
通過(guò)對(duì)上海20多年P(guān)PP的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題的梳理分析，PPP成功實(shí)施離不開(kāi)以下六大關(guān)鍵要素：
一、離不開(kāi)運(yùn)作有效的實(shí)施機(jī)關(guān)
實(shí)施機(jī)關(guān)既是項(xiàng)目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時(shí)還是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管者。實(shí)施機(jī)構(gòu)要做到：第一，要審慎發(fā)包，發(fā)包前實(shí)施機(jī)關(guān)要充分論證，選準(zhǔn)項(xiàng)目，精心制定實(shí)施方案并能盡量為社會(huì)資本預(yù)留創(chuàng)新空間，并在公開(kāi)招標(biāo)時(shí)要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)。第二，要有效監(jiān)管，項(xiàng)目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和處置。第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)收費(fèi)不能及時(shí)調(diào)整時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)按照協(xié)議及時(shí)兌現(xiàn)承諾。比如，有些項(xiàng)目是由鎮(zhèn)政府與社會(huì)資本簽約，但由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管權(quán)限在區(qū)級(jí)政府的行業(yè)主管部門，鎮(zhèn)政府很難按協(xié)議履約，實(shí)際上鎮(zhèn)政府就不是一個(gè)有效的實(shí)施機(jī)關(guān)。
二、離不開(kāi)專業(yè)合格的經(jīng)營(yíng)者
專業(yè)合格的經(jīng)營(yíng)者是保障特許項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。對(duì)社會(huì)資本及企業(yè)的選擇應(yīng)體現(xiàn)：第一，需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商，即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽(yù)度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績(jī)良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等。第二，需要長(zhǎng)期投資者，不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，PPP項(xiàng)目投資方應(yīng)主要是長(zhǎng)期資本持有人（如銀行長(zhǎng)期貸款、社保資金、保險(xiǎn)資金、財(cái)富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低；當(dāng)然，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)安全鎖定期可適當(dāng)引入追求高收益的短期資本，待項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定后再通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓引入長(zhǎng)期資本。資本結(jié)構(gòu)合理，對(duì)于建設(shè)運(yùn)營(yíng)復(fù)雜、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，相關(guān)方可組成一個(gè)特殊目標(biāo)載體(SPV)，合理安排設(shè)計(jì)方、設(shè)備方、建造方、運(yùn)營(yíng)方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項(xiàng)目中的利益保持一致。
三、離不開(kāi)必要的激勵(lì)約束機(jī)制
企業(yè)通過(guò)PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(bào)(根據(jù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效，國(guó)外PPP投資項(xiàng)目的回報(bào)率一般高干銀行長(zhǎng)期貸款利率1個(gè)百分點(diǎn)左右)。同時(shí)，要建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)施機(jī)關(guān)定期進(jìn)行運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，對(duì)于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵(lì)基礎(chǔ)上，政府應(yīng)全面實(shí)行細(xì)致的成本規(guī)制，要針對(duì)每個(gè)PPP領(lǐng)域制定成本規(guī)制細(xì)則，并據(jù)此定期對(duì)企業(yè)開(kāi)展成本監(jiān)審，并推行成本信息公開(kāi)。
四、離不開(kāi)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制
PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般都比較長(zhǎng)，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等則由政府承擔(dān)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭(zhēng)議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭(zhēng)議的具體方式（聽(tīng)證、仲裁、訴訟等），以促進(jìn)PPP項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)行。
五、離不開(kāi)專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)
PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目是否適合PPP模式、實(shí)施PPP模式的財(cái)力基礎(chǔ)進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項(xiàng)目做成PPP項(xiàng)目，最后導(dǎo)致PPP沒(méi)有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運(yùn)營(yíng)成本的作用。第二，需要中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資回報(bào)、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計(jì)，有利于政府找到合適社會(huì)資本。第三，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問(wèn)，包括在項(xiàng)目的招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序規(guī)范。
六、離不開(kāi)完善的政策法規(guī)保障
PPP的有效持續(xù)運(yùn)作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，多數(shù)國(guó)家對(duì)PPP領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。保障相關(guān)方誠(chéng)信履約，規(guī)范企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)，防止惡意低價(jià)中標(biāo)造成項(xiàng)目建成后難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)，約束政府履責(zé)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。規(guī)則公開(kāi)透明，政府須將PPP的有關(guān)政策法規(guī)、招標(biāo)、監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等信息依法公開(kāi)，構(gòu)造有利于PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)的法治化營(yíng)商環(huán)境。特別是在對(duì)待政府、社會(huì)資本雙方的違約上，相關(guān)法規(guī)法律能平等對(duì)待。比如對(duì)政府的單方違約，企業(yè)是否可以提起民事訴訟？如果是按照目前法規(guī)，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府?dāng)≡V，社會(huì)資本只能以國(guó)家賠償?shù)姆绞絹?lái)獲得一些補(bǔ)償，而我國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往不高，這實(shí)際上還是不利于保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、增速放緩的新常態(tài)，需要通過(guò)PPP模式作為推進(jìn)新供給改革的重要舉措，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。未來(lái)推進(jìn)PPP的實(shí)踐中，需要考慮國(guó)內(nèi)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)在，對(duì)如何推進(jìn)PPP不能搞一刀切。上海PPP實(shí)踐與存在的問(wèn)題，對(duì)國(guó)內(nèi)PPP制度完善具有借鑒意義。具體而言，可從以下幾個(gè)方面推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP制度進(jìn)一步完善。
一、PPP制度完善的基本思路
PPP制度完善需圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，聚焦新供給改革領(lǐng)域，在更大范圍、更高水平上推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。要切實(shí)改變目前PPP工作重融資和招商輕事中事后監(jiān)管和服務(wù)、重項(xiàng)目建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量、重行政管理輕協(xié)議合同履約的做法，更加注重發(fā)揮PPP在降本增效、改善服務(wù)績(jī)效、滿足多樣化需求等萬(wàn)面的綜合作用；更加注重引入多元主體競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，更加注重法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，在政府與企業(yè)之間建立平等契約和長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，更加注重建立權(quán)責(zé)清晰、成本費(fèi)用與價(jià)格收費(fèi)及財(cái)政補(bǔ)貼有效聯(lián)動(dòng)、能促進(jìn)企業(yè)持續(xù)改善績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制；更加注重發(fā)揮專業(yè)中介的咨詢服務(wù)作用，進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量，做到PPP項(xiàng)目的方案規(guī)范、程序規(guī)范、合同規(guī)范等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善PPP政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化PPP實(shí)施細(xì)則和項(xiàng)目操作指南。
二、做好PPP發(fā)展的專題規(guī)劃
目前，各地正在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十三個(gè)五年計(jì)劃。為穩(wěn)定社會(huì)資本的投資預(yù)期，引導(dǎo)各類資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建議地方政府應(yīng)結(jié)合“十三五”投資專項(xiàng)規(guī)劃、政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)劃等，將PPP作為這些規(guī)劃的重要內(nèi)容或?qū)ｉT編制PPP發(fā)展規(guī)劃，對(duì)PPP管理體制、發(fā)展需求、發(fā)展趨勢(shì)、項(xiàng)目清單等做出提前安排。項(xiàng)目清單的主要內(nèi)容為：項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模及相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、社會(huì)資本者應(yīng)具備的條件等。
三、加快比較成熟項(xiàng)目的PPP示范
針對(duì)目前PPP項(xiàng)目“雷聲大、雨點(diǎn)小、落地難”的現(xiàn)象，建議要聚集重點(diǎn)領(lǐng)域，立足現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，選擇一批示范項(xiàng)目，抓緊啟動(dòng)實(shí)施PPP項(xiàng)目招商，嘗試新機(jī)制、引入新主體，以點(diǎn)帶面，在總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上拓展PPP工作的廣度和深度。選擇示范項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)為：需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、前期工作基礎(chǔ)較好、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活或財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制落實(shí)、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高等。
四、加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管
對(duì)PPP項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管包括價(jià)格監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等。一是深入推進(jìn)成本規(guī)制工作，對(duì)所有涉及到壟斷的PPP項(xiàng)目行業(yè)，政府部門應(yīng)加快推進(jìn)成本規(guī)制工作，明確界定企業(yè)成本費(fèi)用開(kāi)支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，理順成本規(guī)制的工作機(jī)制和評(píng)價(jià)程序。完善成本監(jiān)審制度，對(duì)于沒(méi)有替代服務(wù)的PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，優(yōu)化定調(diào)價(jià)監(jiān)審制度與程序；推動(dòng)PPP項(xiàng)目的成本信息公開(kāi)，主動(dòng)接受同行業(yè)和社會(huì)監(jiān)督。二是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，建議行業(yè)主管部門抓緊完善各行業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)找差距，提出本領(lǐng)域改善運(yùn)營(yíng)績(jī)效的具體標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，將績(jī)效與收益回報(bào)緊密掛鉤。如在供水行業(yè)，要完善飲用水質(zhì)、產(chǎn)銷差率等指標(biāo)。三是加強(qiáng)綜合監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，鑒于許多PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)部門，建議要加強(qiáng)政府部門之間共享監(jiān)管信息，聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲，形成監(jiān)管合力。積極引入第三方力量，比如同行業(yè)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、專業(yè)人士組成的特定機(jī)構(gòu)等，提高PPP項(xiàng)目的專業(yè)化監(jiān)督水平。
五、進(jìn)一步健全PPP的體制機(jī)制
由于PPP工作涉及多個(gè)政府部門，政府相關(guān)部門應(yīng)明確工作職責(zé)，強(qiáng)化跨部門的工作機(jī)制和流程，使相關(guān)部門和單位協(xié)同配合，高效運(yùn)作，無(wú)縫對(duì)接。實(shí)施機(jī)構(gòu)要提出PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，負(fù)責(zé)對(duì)外簽約履責(zé)，并承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能，各相關(guān)部門按職能共同參與監(jiān)管。政府的綜合部門要承擔(dān)協(xié)調(diào)平衡職責(zé)，會(huì)同相關(guān)部門對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行論證和會(huì)審，以提高效率。建立PPP項(xiàng)目履約保障機(jī)制及收益共享機(jī)制。目前社會(huì)資本在承擔(dān)政府指定任務(wù)或外部政策性變化時(shí)，難以通過(guò)價(jià)格收費(fèi)調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)貼等方式來(lái)彌補(bǔ)。建議建立PPP項(xiàng)目履約保障基金，在政府無(wú)法及時(shí)啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制或財(cái)政補(bǔ)貼難以到位時(shí)，由該基金來(lái)彌補(bǔ)投資者的運(yùn)營(yíng)虧損。同時(shí)，要建立PPP項(xiàng)目高收益的政府共享機(jī)制，通過(guò)成本規(guī)制和監(jiān)審、會(huì)計(jì)審計(jì)，當(dāng)投資者的投資收益高于某一設(shè)定值時(shí)，高于的部分由政府和社會(huì)資本共同分享，以體現(xiàn)PPP的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的原則。
六、進(jìn)一步完善PPP融資市場(chǎng)
一是豐富PPP融資市場(chǎng)體系。完整的PPP融資市場(chǎng)包括股權(quán)投資市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)、擔(dān)保市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等。PPP的融資之路可以銀行為核心，整合證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)等，并積極嘗試吸引保險(xiǎn)公司、社保基金等長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者參與項(xiàng)目的投資，構(gòu)建多層次的融資市場(chǎng)。二是拓展社會(huì)資本的退出渠道。
在現(xiàn)有退出渠道的基礎(chǔ)上，建議加快PPP融資二級(jí)交易市場(chǎng)建設(shè)，制定標(biāo)準(zhǔn)，將各類資金參與PPP形成的股權(quán)標(biāo)的物化，并將其納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行，以降低PPP基金投資的退出成本。三是轉(zhuǎn)變信貸觀念。銀行等金融機(jī)構(gòu)可以結(jié)合項(xiàng)目需求，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、資金管理等，可在項(xiàng)目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行探索。
最后，要發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，做到PPP項(xiàng)目要規(guī)范、程序要規(guī)范等，提高社會(huì)資本參與的效率。同時(shí)，加快PPP（特許經(jīng)營(yíng)）立法進(jìn)程，完善項(xiàng)目的信息披露制度。新法規(guī)應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核、信息披露等方面作出明確規(guī)定，約束地方政府能及時(shí)、主動(dòng)地公開(kāi)財(cái)政、稅收、土地收入、政府負(fù)債、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管等PPP項(xiàng)目投資的關(guān)鍵信息，讓社會(huì)資本能獲得項(xiàng)目的全面信息。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，支持相關(guān)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展地方政府信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)，為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資良好的基礎(chǔ)。
作者簡(jiǎn)介
葉繼濤：上海理工大學(xué)工學(xué)碩士、復(fù)旦大學(xué)金融碩士。現(xiàn)任中國(guó)投資咨詢公司研究總監(jiān)，曾任職于上海市科學(xué)學(xué)研究所、上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)。在宏觀政策分析、政策制定、園區(qū)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府改革、招投標(biāo)、PPP模式等領(lǐng)域具有豐富的研究經(jīng)驗(yàn)。先后參與和承擔(dān)了《閘北市北工業(yè)服務(wù)區(qū)規(guī)劃研究》，《松江生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)規(guī)劃》、《啟東北湖旅游規(guī)劃研究》、《靜安國(guó)際商務(wù)港定位思路研究》等20余項(xiàng)區(qū)域開(kāi)發(fā)策略研究，以及《上海11.5工業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究》、《上海市科技發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)預(yù)見(jiàn)研究》、《上海半導(dǎo)體照明產(chǎn)業(yè)化技術(shù)路線圖研究》、《上海國(guó)際旅游度假區(qū)開(kāi)發(fā)策略及申迪集團(tuán)戰(zhàn)略定位研究》、《上海建立離岸國(guó)際貿(mào)易（金融）示范區(qū)研究》等30余項(xiàng)課題研究，發(fā)表論文30余篇。近年來(lái)承擔(dān)了上海城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施效果評(píng)估、上海城投公司存量基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)方案、上海市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)推進(jìn)實(shí)施方案、上海陸家嘴國(guó)際金融城的管理體制方案、上海世博地區(qū)發(fā)展定位及開(kāi)發(fā)體制方案、上海臨港地區(qū)建立特別機(jī)制和實(shí)行特殊政策起草及評(píng)估、上海誠(chéng)信體系、國(guó)際金融中心、國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)、招投標(biāo)等政策、方案的起草及推進(jìn)落實(shí)工作。