中國和美國作為世界最大的兩個經濟體，都是制造業發展的典型代表。美國在2008年金融危機爆發后，開始實施“再工業化”和“制造業回流”等政策復蘇本國經濟。與此同時，中國正處于經濟結構調整與制造業轉型升級的關鍵時期，國家正在全面部署并推進制造強國戰略《中國制造2025》。中美兩國同時將目光聚焦在制造業的發展上，無疑證明了制造業在國家經濟發展中的重要作用。就科技創新體系來說，中美在創新主體、政策運作方式、體系完整程度以及政府目標方面存在較大差異；就人才培養機制來說，中美在人才來源、人才培養關注點、人才培養方向、教育資源整合力度、戰略表述方面存在較大差異。對于中國而言，政府應將注意力更多地放在人才培養和科技創新方面，切實落實各項戰略規劃，從供給側的角度為未來戰略性新興產業的崛起和制造業的轉型升級提供支持。
　　
　　2008年，美國次貸危機引發的金融危機席卷全球，這次危機的爆發明確了一個重要的事實：實體經濟才是國家經濟持續增長的關鍵因素，虛擬經濟不能脫離實體經濟。當世界經濟進入了緩慢復蘇的后金融危機時代，各國重新將目光轉向以制造業為核心的實體經濟，力圖在制造業中尋求可持續發展的新思路。
　　
　　中國和美國作為世界兩大經濟體，都是制造業發展的典型代表。美國金融業的過度擴張導致其制造業逐步衰退，金融危機爆發后美國不得不重新拾起具有經濟“造血”功能的制造業，實施“再工業化”和“制造業回流”等政策復蘇本國經濟。與此同時，中國正處于經濟結構調整與制造業轉型升級的關鍵時期，中國政府制定并貫徹落實了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》，并開始全面部署及推進制造強國戰略《中國制造2025》。美國是企圖重新獲取競爭優勢的市場經濟強國，而中國是力求深化改革、突破發展瓶頸的后發大國，兩國雖然在政治、經濟、文化等方面多有不同，卻共同選擇將制造業作為發展重點，這無疑再次證明了制造業在國家經濟發展中的重要作用。同時，美國作為曾經的“世界工廠”，其制造業的發展歷程將為中國產業結構的轉型升級提供重要的歷史經驗。因此，對兩國制造業振興戰略進行比較研究的必要性不言而喻。任何發展戰略的有效實施及預期成果的取得都離不開配套的、科學合理的支持體系。在中央著力加強供給側結構性改革，旨在調整經濟結構，實現要素最優配置，提升經濟增長質量的時代背景下，本文以科技創新體系與人才培養機制為切入點，深入對比中國“戰略性新興產業發展規劃”和美國“再工業化”戰略的支持體系，為打造適合中國未來戰略性新興產業發展的科技創新體系與人才培養機制提供一定的思考與啟示。
　　
　　中美制造業振興戰略的科技創新體系對比
　　
　　激烈的國際市場競爭和嚴重的貿易保護主義是后金融危機時代的典型特征，想要在這樣的大環境下脫穎而出，僅僅依靠傳統制造業的復蘇是不夠的，以科技創新為主要推動力并能迅速實現尖端技術市場化的先進制造業，才是引領國家實力持續增長的重要基石。
　　
　　一國科技創新政策設計的合理性與執行的有效性將直接反映出該國制造業未來的發展前景。當前，中國創新體系的主要框架仍然以普適性的科技創新綱要為主，以既有的創新體系支撐戰略性新興產業的科研需求，整個創新過程帶有政府主導的色彩。而美國一直以企業作為科技創新的核心，相關高等學府和國家實驗室也正在逐步趕上國家科技創新的腳步。因此，美國即將形成更具針對性的產學研科技創新聯盟。
　　
　　中國制造業振興戰略的科技創新政策。在促進科技創新方面，中國政府部門扮演了最重要的角色?！秶沂逯虚L期發展規劃》就是為創造創新環境而推出的綱領性文件。該文件特別強調了對戰略性新興產業的培育和發展，并針對基礎科學研究、科技創新平臺建設、創新型科技人才培養、科技體制改革以及社會科技創新環境的營造等方面提出了極具參考價值的指導意見，由此形成了全方位、多角度的基礎科技創新指導體系?！秶抑虚L期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》針對中國科技創新的重點領域進行了更為細致的說明，涵蓋多項與民生息息相關的技術突破，不僅重申了對科技平臺建設、人才培養和科技創新機制改革的重視，還進一步細化了相關政策。
　　
　　為了貫徹落實綱領性發展規劃中的重大部署，2015年初科技部與財政部聯手對現有的科研項目進行了整合。優化后的科研體系結構更加精簡，但仍保留了主要的重點研發計劃，包括為人熟知的“863”計劃和“973”計劃。國家高技術研究發展計劃（“863”計劃）是一個以政府為主導，圈定個別領域進行基礎研究的國家性計劃，旨在提高我國的自主創新能力。該發展計劃提出要堅持戰略性、前沿性和前瞻性，以前沿技術研究發展為重點，主要涵蓋了生物、航天、信息、激光、自動化、能源和新材料這七個領域。而國家重點基礎研究發展計劃（“973”計劃）是面向國家重大需求的大型科技創新戰略，旨在解決國家戰略需求中的重大科學問題，提升中國基礎研究和自主創新能力，為未來高新技術的形成提供源頭創新。該發展計劃主要涵蓋了農業、能源、信息、材料、資源環境和人口與健康這六大部分，并特別分設了綜合交叉和重要科學前沿兩大部分，專門研究復雜的科技創新問題。值得注意的是，從“863”和“973”計劃的科研領域設置中可以窺見戰略性新興產業的影子，其中生物、信息、航天、能源等領域正是戰略性新興產業的前身。鑒于當前中國并沒有建立專門針對戰略性新興產業的科研創新體系，所以有關戰略性新興產業的科研立項仍然要借助以“863”和“973”為代表的既有科研體系來完成。換句話說，當前中國的科研創新體系能夠在一定程度上支撐戰略性新興產業的發展。
　　
　　總體來看，《國家十二五中長期發展規劃》、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》等官方文件組成了國家科技創新的基礎框架，但是缺乏專門針對戰略性新興產業的創新體系和對創新體系結構與內容的詳細解釋。當前中國的科研能力大部分集中在國家科研機構和高等學府中，因此短期內核心技術的研發、成果化、產業化與戰略部署仍然要依靠既往的科技創新體系（例如“863”“973”計劃等）來完成。
　　
　　美國制造業振興戰略的科技創新政策。美國政府對于科技創新體系具有全面而獨到的認識。早在2009年，美國總統行政辦公室（EOP）就已經會同科技政策辦公室（OSTP）對美國的創新戰略進行了初步規劃。這個規劃在2011年2月公布的《美國創新戰略：確保我們的經濟增長和繁榮》中得到了進一步明確和修正，更加清晰地反映了美國科技創新體系的特點。
　　
　　美國的基礎創新體系主要由三部分組成：最基礎的部分是創新起始階段的基礎環境與條件，包括基礎科研所必須的硬件（即科研場所、設備等）和軟件（勞動力隊伍、信息技術生態系統等）；更高一層部分是創新應用階段的主體與基本環境，即企業在進行科技創新和成果轉化時，對市場環境、政策支持、企業創新等方面的具體要求；最頂層部分是亟待科技創新的關鍵領域，代表著先進制造業發展的主要方向，也是未來美國實體經濟的新興增長點所在?；A環境與條件為企業在設計生產新產品時提供便利，而企業對于未來競爭優勢的追求又將進一步催生對關鍵領域進行科技創新的需求。此外，尖端領域的技術創新在為企業帶來巨大市場競爭力的同時，也促使國家為企業提供更加有利的市場和政策環境，使企業更加重視在人才、基礎設施等方面的投資。科技創新的良性循環由此形成，創新體系也得以不斷發展和完善。
　　
　　一直以來，企業都擔當著美國科技創新主力軍的角色。根據1953~2009年的相關統計數據，自1965年起，聯邦政府科研投資占GDP的比重出現了顯著下滑，并于2000年前后回到了1953年的水平。相較之下，非聯邦政府科研投資占GDP的比重卻從1953年開始就一直呈現波動上升的趨勢，甚至在1977年超越了聯邦政府科研投資的比重，拉高了整體科研投資水平。企業以利潤最大化作為運營的最終目的，創新也因此成為了企業在激烈競爭中取得突破的重要手段。從表面上看，企業在做大做強的同時又能推動科技創新，可謂一舉兩得。但受制于風險與預算，企業的創新研發一般都是周期短、風險小的項目，雖然容易在短時間內獲得巨大收益，卻產生了長期科研缺失的隱患。一方面，由于企業創新研發成為社會主流，聯邦政府逐步縮減研發投資，使得一批卓越的國家實驗室（如貝爾實驗室）走向衰落，美國的基礎科研能力逐步減弱；另一方面，全球化浪潮使得部分企業基于人才、成本等原因將研發機構移往海外。企業的趨利性和短視性加上一直以來聯邦政府對基礎科研的忽視，使美國在基礎研究中的優勢逐漸消失。
　　
　　為了改變由企業推動科技創新的現狀，《致總統報告：改革與機遇：美國研究型企業的未來》詳細闡述了美國當前三個創新主體的基本狀況，并指出未來美國應將創新研發中心從企業轉向高等學府。作為知識和人才的匯集點，大學具有連接市場和技術的獨特優勢，能夠有效實現成果轉化。因此，聯邦政府當前的職責除大力支持基礎研究外，還要積極促進企業、大學和國家實驗室（研究院）的合作關系。這意味著大學和國家研究機構將迎頭趕上科技創新的步伐，與企業一同塑造未來制造業科技創新的產學研聯盟。
　　
　　但是，僅憑基礎科研體系還不足以真正實現先進制造業的快速發展。為此，美國總統奧巴馬提出了國家制造業創新網絡（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation）的概念。國家制造業創新網絡是為解決制造業專業問題而建立的制造業研發體系，其形態類似于中國的產業集群。整個網絡以分散在全美各地的15個制造業創新學院（IMI，Institution of Manufacturing Innovation）為基礎中心，形成15個由高等院校、國家實驗室（研究院）和企業組成的產業集群。每一個制造業創新學院都是由先進制造業國家項目辦公室（AMNPO，Advanced Manufacturing National Program Office）精心遴選出來的，旨在以高度集中的知識、技術和實踐推動先進制造業的快速發展。每個學院都由獨立的非營利性研究機構領導，統籌安排各類可用資源。學院的建立基于強勢的公私合作機制，主要利益相關者包括企業、高等院校（包括研究型大學和社區大學）、相關機構（包括企業戰略聯盟、經濟發展組織、國家實驗室等）和各級政府（包括聯邦、州和地方政府）。這種產業集群疏通了制造業技術從創新研發到成果轉化的流程，效果可想而知。
　　
　　中美制造業振興戰略的科技創新政策對比。就中國和美國在制造業振興戰略上采取的科技創新政策進行對比，不難發現兩國有以下幾點不同：
　　
　　第一，創新主體不同。中國科技創新的主體主要是研究院和高等學府，尤其是研究院承擔了大部分科研創新任務，也吸收了大量政府科研投資。雖然戰略性新興產業的發展最終要依靠企業的自身進步，但先進技術的創新突破仍然要以研究院為主導，高科技項目的申請（如“863”“973”等）也主要由研究院完成。而美國科技創新的主力軍主要集中于企業。以公司利潤和股東利益最大化為原則，企業通過科研創新獲得核心競爭力。在利益的驅使下，企業比任何機構都更加重視科技創新投資。當前美國科技創新的重心正在由企業向國家實驗室和大學轉移，但總體上仍然由企業主導。
　　
　　第二，政策的具體運作方式不同。一直以來，無論是科技創新相關政策的出臺，還是科技創新項目的推進落實，中國政府都扮演了主導角色。中國的重點研究機構大多數為國家所有，因此科技創新項目的立項需要經過嚴格審核，予以批準后方可接收經費開展研究，創新成果最終要接受相關部門的再次審核。這個過程從頭至尾都貫穿著明確的國家意志。而美國以企業作為創新主體，企業內部已經形成了一套完善的創新循環體系，能夠順利地實現技術成果化和成本內部化。因此，美國的科技創新政策主要以輔助企業創新為主，包括投向國家實驗室和研究型大學的科研投資，其最終目的也是使創新技術順利過渡到企業中。
　　
　　第三，政策體系的完整程度不同。中國的戰略性新興產業雖然已經有了總體發展框架和指導目錄，但創新政策體系仍然不夠完善，缺乏針對戰略性新興產業的科技創新政策，在科技創新方面仍然要依靠既有的科技創新體系，難以真正實現產學研聯合。而美國政府為了重振制造業，不僅在市場環境、人才培養、政策優惠、公私聯合等方面做出了巨大的努力，還特別為制造業的科技創新建立了國家制造業創新網絡的發展模式，以全新的產業集群方式實現產學研政的有機結合。
　　
　　第四，政府的目標不同。中國和美國所重視的科研階段是不同的。由于中國制造業長期處于價值鏈低端，加上2008年次貸危機之后國際需求疲軟及貿易保護主義的抬頭，中國制造業急需向具備核心競爭力的高附加值產業轉型。因此，中國的創新政策對技術水平提出了較高的要求。而美國作為第二次世界大戰之后領導科技革命的國家，不乏高端技術創新，但由于對企業自發創新的過度依賴，造成了基礎科研不足的長期隱患。因此，美國在官方文件中反復強調要重點支持基礎科研，解決受限于企業預算風險和“搭便車”行為的問題，為企業的創新提供基礎而長久的支撐。
　　
　　中美制造業振興戰略的人才培養機制對比
　　
　　人才，尤其是理工科人才，是科技創新的動力源泉，也是制造業發展的重要基石。當前，戰略性新興產業與“再工業化”戰略都到了快速發展的關鍵階段，對于人才引進和培養方面的要求也更加嚴格?；诨緡?，中國和美國分別提出了各自的人才引進和人才培養政策。受限于薄弱的人才基礎和培養環境，中國主要從國外引進高級人才，在國內培養基礎人才；而美國以人才培養為主，建立了龐大的理工科教育體系。人才培養的不同理念造就了中美兩國人才戰略在人才來源、人才培養環境、人才水平要求、人才培養方向、教育資源整合力度等方面的差異，并將最終影響到兩國制造業振興戰略的長期效果。
　　
　　中國制造業振興戰略的人才培養機制。首先，在人才引進方面，中國主要通過海外人才引進獲取各領域的高端科技精英。海外高層次人才引進計劃，即“千人計劃”，是中國最主要的人才引進計劃。該計劃意圖從2008年開始，用5到10年時間，在國家重點創新項目、重點學科和重點實驗室、中央企業和國有商業金融機構、以高新技術產業開發區為主的各類園區，引進具有極高科學素養并能夠提供長期穩定支持的海外名校專家學者、知名企業和機構的專業人才以及掌握核心技術的科學家和領軍人才來華創新創業①。為了形成與之相互補充、相互銜接的國內高層次創新創業人才隊伍的開發體系，國家開始組織實施“國家高層次人才特殊支持計劃”，即“萬人計劃”。該計劃作為面向國內高層次人才的支持計劃②，意圖從2012年起，用10年左右時間，有計劃、有重點地遴選10000名左右自然科學、工程技術、哲學社會科學和高等教育領域的高素質人才，并支持這些人才進行創新創業。除此之外，“留學中國計劃”成為了基礎人才的主要引進計劃，對人才引進的要求更加基礎化和大眾化。該計劃意圖到2020年，實現提升中國作為留學目的國的教育水平和服務體系，吸引并培養一大批知華、友華的高素質留學生和外籍教師③。
　　
　　中國通過引進海外人才不能從根本上改變國內人才缺失的尷尬局面，只有加強人才培養才能徹底改變中國科研創新源動力不足的問題。因此，在人才培養方面，中國更加重視基礎人才的培養。在《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》中，中國根據國情構建出了一個宏觀的、較為完整的人才培養框架，以國內培養與國外引進相結合為原則，培養創新型科技人才及經濟、社會發展重點領域緊缺的專門人才，推進各類人才隊伍建設，爭取于2020年培養和造就一支規模宏大、結構優良、布局合理的高素質人才隊伍，為中國在國際市場中奠定競爭優勢④。此外，《全民科學素質行動計劃綱要（2006～2010～2020年）》就科學素質培養提出了更進一步的戰略計劃。該綱要將未成年人、農民、城鎮勞動人口、領導干部和公務員列為主要群體，針對其不同特點，有側重地使用校內學習、校外實踐、培訓、社會宣傳等方式，帶動全民科學素質的整體提高，最終使科學教育與培訓、科普資源開發與共享、大眾傳媒科技傳播能力、科普基礎設施等公民科學素質建設的基礎方面得以加強。為保證當前的教育體系能夠適應高素質人才的培養要求，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》對現行的教育體制作出了進一步的改革和修正。該綱要對中國教育體系的分支給出了針對性的發展指導，對學校的建設和管理體制、教師隊伍的建設、硬件設施的支持等方面提出了相應的要求，這從側面反映出當前中國的教育水平還不夠高，需要全面推進各項改革支持教育事業的發展。
　　
　　而關于戰略性新興產業相關教育計劃的空白，《教育部關于公布同意設置的高等學校戰略性新興產業相關本科新專業名單的通知》作出了一定的補充。在該文件中，教育部同意在全國84所大學中設立140個戰略性新興產業的本科專業，這標志著戰略性新興產業的概念首次進入教育領域，其教學內容、方式與專業發展方向完全由高等學府自行掌控。2012年6月教育部出臺的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》首次將戰略性新興產業的學科建設列入其中，并將其劃歸到經濟、社會發展重點領域緊缺人才的培養范疇當中，這意味著國家對戰略性新興產業人才培養的重視程度更上一層樓。但不可否認的是，當前戰略性新興產業人才培養仍然缺乏詳細的教育指導方案，未能形成多部門聯動機制。
　　
　　美國制造業振興戰略的人才培養機制。首先，在人才引進方面，美國對于理工科基礎人才的迫切需求使美國政府逐步改變以往嚴格的移民限制。2014年12月16日，白宮新聞秘書辦公室發表新聞稿，闡述了奧巴馬提出的移民新政策的主要內容：第一，在美國政府認可的大學中獲得科學、技術、工程、數學（STEM）類理工科碩士或博士學位的學生，均有可能直接申請綠卡；第二，增加H-1B⑤簽證的數額，未來可能會解除獲得理工科高級學位者、杰出教授、具有特殊技能者的H-1B簽證配額限制；第三，免除注冊臨時移民的配偶和未婚子女的年度名額限制，解決親屬移民簽證積壓的問題⑥。雖然該項法案的具體內容和最終發布時間還不明確，但此次移民法案改革罕見地得到了美國兩黨的跨黨派共同支持，這表明為吸引具有理工科高級學位的人才，美國政府正在積極嘗試采取更加寬松的移民政策。
　　
　　其次，在人才培養方面，制造業的日漸衰落令美國政府意識到制造業專業人才的重要性，因此美國政府在人才培養方面（尤其是理工科專業人才培養方面）進行了大量的調研，最終形成了聚焦于科學（Science）、技術（Technology）、工程（Engineering）和數學（Mathematics）的理工科領域基礎人才培養計劃——“STEM”戰略⑦。為推行STEM戰略，美國政府出臺了一系列政府文件，包括2010年9月頒布的《致美國總統報告：培養并激勵：為美國的未來進行科學、技術、工程和數學領域的K-12教育》、2011年12月頒布的《聯邦科學、技術、工程和數學教育文件》、2012年2月頒布的《致總統報告：致力于優秀：培養百萬科學、技術、工程和數學領域的大學畢業生》和《協調聯邦政府在科學、技術、工程和數學領域的投資：進展報告》，以及2013年5月頒布的《聯邦科學、技術、工程和數學教育5年戰略規劃》。上述文件中，2010年9月頒布的《致美國總統報告：培養并激勵：為美國的未來進行科學、技術、工程和數學領域的K-12教育》和2012年2月頒布的《致總統報告：致力于優秀：培養百萬科學、技術、工程和數學領域的大學畢業生》涵蓋了美國從學前教育到高等教育的全過程。前者全面分析了當前美國基礎教育在教學資源和教學環境方面的主要問題，就創新培養模式、確定聯邦政府職能、統一標準和評估體系、培訓優秀教師、尋求技術突破、增強校外實踐以及建立重視理工科的院校體系等方面提出了若干項結論和建議；而后者則針對當前STEM領域的大學畢業生數量和質量無法滿足美國制造業發展需要的現狀，以及諸多高等學府在STEM領域缺乏清晰方向和足夠動力的問題，在教學實踐方法、課程改革、機構合作等方面給出了相應的建議。
　　
　　在基礎教育階段，STEM教育計劃主要聚焦于教師、技術、學校等教學資源，力圖為學生帶來雄厚的軟硬件支持。而在高等教育階段，STEM教育計劃則主要聚焦于新興教學實踐方法的使用以及STEM教育與職業生涯的銜接方面。在推進STEM教育的過程中，有兩個部門發揮了關鍵性的作用：首先是教育部（ED），教育部作為教育機構的領導者，負責傳達國家的教育政策，收集并發布教育相關信息，監督教育機構的教學狀況，并接收相關問題的反饋。其次是國家科學基金會（NSF），該基金會作為美國科學領域的領導性組織，是唯一一個由政府主導的、具有所有科學領域基礎研究能力的聯邦機構?；饡饕撠熉撓德摪顚I科研機構以及具有潛在經濟、社會、教育效應的工業企業。教育部和國家科學基金會的緊密合作有助于推動STEM領域相關資源的整合，更易實現從學校到職業生涯的無縫對接。隨著STEM教育計劃的不斷發展，更多的聯邦機構加入該計劃，這其中包括商務部、能源部、國家航空航天局等。隨之而來的各級政府投資以及各個聯邦機構的資源也日趨復雜，項目重疊、資源利用低效、機構間缺乏交流等問題逐漸顯現。
　　
　　為了能夠全面協調各聯邦機構的關系，充分利用各類教育資源，美國國家科學技術委員會（NSTC）在原先STEM分部的基礎上，專門建立了STEM教育委員會（CoSTEM）。該委員會由各個聯邦機構的負責人組成，其主要職責包括：回顧并評估聯邦STEM教育活動的具體成效；協調各個聯邦機構間的活動與項目安排；設計、實施并及時更新STEM教育五年戰略規劃。而根據STEM教育計劃中具體任務的劃分，CoSTEM又再次下設了兩個分支機構：一是聯邦STEM教育投資快速行動委員會（FI-STEM），主要負責設計聯邦政府和機構在STEM領域的投資管理目錄；二是聯邦STEM教育協調工作組（FC-STEM），主要負責制作聯邦STEM教育的5年戰略規劃。FI-STEM和FC-STEM也均由各個聯邦機構的重要負責人組成，以實現對聯邦機構的有效分工與協調。
　　
　　鑒于聯邦政府和機構對STEM教育計劃的關注度越來越高，對于教育項目投資與教學資源利用的監管也就成為了重中之重。2011年12月頒布的《聯邦科學、技術、工程和數學教育文件》中的首要目標就是準確定義聯邦STEM教育項目的具體特征，探索機構內部和機構之間的潛在合作區域，明晰教育項目之間的界限，共享有效的教育策略和評估方法?？偠灾?，通過對教育項目投資和教育資源利用進行明確的統計和管理，避免了項目的重復低效，充分發揮了各機構在STEM教育方面的潛在能量。為了能夠有效管理當前各機構的教育投資情況，教育投資快速行動委員會（FI-STEM）設計了全新的投資管理目錄，對分析單元、STEM項目定義、項目細節等易混淆的部分進行了重新界定，有效地提高了投資管理目錄的科學性和可信度。尤其是文件后半部分極其詳細地統計了截至2011年全美的STEM教育投資情況，對每一個聯邦機構主導的項目、資金投入及預期目標都進行了詳細的統計，為后續文件提供了強大的數據支撐。而早在2010年，《美國“競爭”授權法案》（America COMPETES Act Reauthorization of 2010）⑧就表達了將STEM教育作為一種國家級人才培養戰略的意愿。2012年2月頒布的《協調聯邦政府在科學、技術、工程和數學領域的投資：進展報告》對STEM教育戰略規劃進行了概述，該報告主要闡明了戰略規劃的基本要求、當前設計背景、阻礙因素、成效的評價標準、STEM基本教育目標及各機構間合作的具體目標，尤其對各機構的基本使命和基本職能進行了清晰的界定，為STEM教育戰略規劃的有序實施打下了堅實基礎。
　　
　　至此，STEM教育計劃的羽翼已逐漸豐滿，前述4個文件的頒布與實施為2013年5月《聯邦科學、技術、工程和數學教育5年戰略規劃》的出臺做了很好的鋪墊。為了培養一支高素質的STEM勞動力隊伍，該戰略規劃制定了在未來五年中向優先領域投資的實施路線圖以及機構間合作的具體目標，并對每個實施路線和具體目標作出了詳細的分析，對于其中每個分支路線和分支目標列出了極其詳細的戰略規劃時間表，包括短、中、長期行動規劃、預期結果及評估標準。該規劃每五年修訂一次，以確保與時俱進。它不僅僅是對STEM教育的建設性意見，更是一種長遠的宏觀戰略目標。
　　
　　上述5個文件看似指向不同，但實際環環相扣、相輔相成。STEM教育計劃最初建立的目的是為了彌補K-12基礎教育階段理工科教育的缺失，為日后美國制造業的復蘇提供基礎人才支持。為統籌愈發密集的教育投資，教育投資快速行動委員會（FI-STEM）設計了全新的投資管理目錄?？紤]到美國對高端理工科人才的巨大需求，STEM教育計劃將目光投向高等教育階段。至此，STEM已涵蓋幾乎全部重要教育階段，成為一種國家性人才戰略。以教育協調工作組（FC-STEM）設計的進展報告為鋪墊，STEM教育的5年戰略規劃應運而生。上述五個文件的有機結合，形成了一個由聯邦政府、教育部（ED）和國家科學基金會（NSF）牽頭，匯集13個專業聯邦機構，以學生、教師為主要受眾群體的大型國家級人才培養戰略，實現了從基礎教育到高等教育的全面覆蓋，兼顧了教育水平的提高和對教育資源的監管。
　　
　　進一步分析可以發現，美國的人才培養戰略之所以如此系統化，是因為實現了多個參與主體的聯動，無論是教育機構、專業聯邦機構還是政府，都具有自身的特殊職能。其中，政府主要承擔以下職能：一是加強自身對于STEM教育計劃的領導力；二是引導教育資金投資方向；三是向弱勢群體普及STEM教育；四是向公眾宣傳STEM的重要性。專業聯邦機構主要承擔以下職能：一是組成STEM教育委員會，加強對各機構之間的統籌與協調；二是與教育機構合作，共享教育、社會資源；三是為STEM專業的學生提供校外實踐機會；四是實現STEM教育與職業生涯的無縫對接。教育機構主要承擔以下職能：一是統一不同地區的教學標準；二是培養優秀的STEM領域師資力量；三是培育優秀的STEM領域人才；四是實現基于實證的教學方法突破；五是建立重視STEM教育的教學氛圍⑨。綜合來看，這三個主要參與主體的目標是為盡可能多的人提供專業的STEM領域學習指導，并保證人才能夠有效地流向聯邦機構和制造業實體企業。
　　
　　中美制造業振興戰略的人才培養機制對比。就中國和美國在制造業振興戰略上采取的人才培養機制進行對比，不難發現中美兩國有以下幾點不同：
　　
　　第一，人才來源不同。由于當前中國的尖端領域人才仍然處于嚴重匱乏狀態，國內高校在尖端領域的人才培養顯然跟不上中國戰略性新興產業發展的需求，因此中國制造業的人才戰略仍然以引進為主。而美國擁有大量世界一流高校，優良的硬件和軟件條件不僅可以為美國制造業培養大量的相關人才，還可以吸引外國留學人才，因此美國的人才戰略是以培養為主。
　　
　　第二，對人才培養體系的關注點不同。中國的海外高層次人才引進計劃（“千人計劃”）和國家高層次人才特殊支持計劃（“萬人計劃”）中均提到了“海外高級人才”“領軍人才”等關鍵詞，人才的篩選門檻非常高。中國的人才培養政策更加重視尖端人才的引進和培養，而對基礎教育的重要性有所忽視，過分強調高等教育卻犧牲了中等教育，保障了既得利益者的子女們可以受到良好教育，卻忽視了對中低端勞動群體的培養，失去了要素價格低廉等比較優勢，導致貧民區等社會問題的不斷加劇。而美國STEM教育計劃的相關文件涵蓋了從學前教育到大學本科乃至更高學位層次的全部學生群體，但最主要的目標群體是小學、初中、高中以及大一和大二的學生，這些基礎教育階段構成了STEM教育計劃推行的最主要陣地，也反映了美國對于基礎教育的重視。
　　
　　第三，人才培養方向不同。從《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》和《全民科學素質行動計劃綱要（2006～2010～2020年）》中可以看出，中國傾向于全面推進社會各階層人才素質的培養，受眾群體包括未成年人、農民、領導干部等，涵蓋不同年齡和社會階層的群體，旨在提升全民受教育水平，具有很強的普適性。而美國的STEM教育計劃直接指向在校學生，并進一步強調了女性、亞裔、非裔等非典型學生群體在STEM領域中的重要作用，更具有針對性。
　　
　　第四，教育資源的整合力度不同。受傳統思維影響，中國的人才戰略呈現教育部一家獨大的態勢。政策的設計和傳達仍然使用“教育部——地方教育局——教育機構”的單線垂直形式。國務院直屬部門或機構很少參與到人才戰略的規劃中，也很少提供專業教育資源。而美國政府在整合教育資源方面做出了巨大努力，以13個聯邦機構組成的教育委員會（CoSTEM）為中心，所有與STEM教育相關的資源都匯聚在一起，各聯邦機構的專業性得到了有效的管理和監督，避免了項目的重復和資源的浪費。
　　
　　第五，戰略的表述詳盡程度不同。通過對比中美兩國人才戰略的官方文件，可以看出中國對人才培養機制的描述比較概括，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》等綱領性政策僅僅建立了人才培養的基礎框架，但并未細致描述高端領域人才的分類及其具體培育方式，也并未提及相關機構的具體職能劃分和相關支持政策。而美國對當前形勢的表述非常清晰，在機構合作協調、投資及資源管理方面也形成了極為完善的管理機制，對于人才培養的目標、方式，以及短、中、長期的相應時間表都有詳細闡述，具有很強的可操作性。

　　美國政府有關“再工業化”的諸多官方文件均提及了關鍵詞“competitive advantage”（競爭優勢），這說明美國政府智庫詳細地考察了當前美國制造業的優勢與劣勢，揚長避短，賦予美國制造業探索尖端領域新的動力。事實上，所謂“競爭優勢”，其本質是由要素稟賦決定的“比較優勢”，這也正是林毅夫在其著作《新結構經濟學》中所述的主要思想。一國的經濟增長取決于是否選擇了與國家要素稟賦相符的產業。同樣，最有競爭力、最具發展前途的產業是由國家的要素稟賦結構內生決定的。當與比較優勢最相符的產業得到重視時，企業將以最低的成本進入該產業，利用其強大的競爭力占據市場，從而以利潤和工資的形式形成最多的經濟剩余，這些剩余再投資同樣可以產生巨大回報。一段時間后，國家就能集聚更多的物質和人力資本。此時的要素稟賦結構已經隨之改變，積累的各類資本又可以再次投入到更加符合要素稟賦結構的產業中去，這種周而復始的良性循環最終促成了產業的升級轉型。
　　
　　對于中國而言，中央政府和各級地方政府應該從比較優勢的角度出發，清晰地認識到當前中國各類要素的結構狀況，合理地規劃戰略性新興產業，積極主動引導企業進入與要素稟賦相匹配的產業中去，既不應固步自封繼續引進技術滯后或已遭淘汰的產業，更不能急功近利為實現“趕超戰略”選擇過于先進的產業。在清晰認識產業興衰本質的前提下，政府應更加認真思考科技創新體系和人才培養機制的建設。高素質人才的培養以及能夠實現技術產業化的科技創新體系才是中國制造業發展的核心要素。政府應該將放在財稅、金融支持方面的注意力，更多地分配到人才培養和科技創新中去，切實落實各項戰略規劃，實現資金、人才和技術三種要素的全面提升，從供給側的角度為未來戰略性新興產業的崛起和制造業的轉型升級提供支持。