在我國現行體制下，行政區劃對區域協同發展的影響主要表現為行政區劃剛性約束下的跨界公共事務治理困境以及“行政區經濟”現象泛濫。從典型國家和地區的經驗來看，行政區劃整合對區域協同的推動作用主要體現為解決中心城市發展空間不足、區域公共服務落差過大等問題。相比其他國家和地區的大都市區，京津冀地區雖然具有明顯的大都市區特點，但由于京津兩個超大城市均為廣域市制，目前都還擁有較大的發展空間，還沒有達到規模效應外溢的階段。因此，在推動京津冀協同發展的過程中，不宜貿然調整行政區劃，在相當長的時期內都應主要通過促進地方政府合作，以及構建多功能大行政區等準行政區劃手段，著力突破區劃壁壘對區域協同發展的阻隔。
　　
　　一、問題的提出
　　
　　盡管早在20世紀70年代，各界就已經開始探討京津冀地區的區域合作問題，然而，無論是從京津冀內部考察，還是與長三角、珠三角地區相比，該地區的區域合作所取得的成效都非常有限。比較典型的表現就是，在2013年京津冀三地的政府工作報告中，未有一地專門提及京津冀協同發展問題。直到2014年，京津冀協同發展被中央作為一項重大的發展戰略提出后，情況才得到迅速扭轉。
　　
　　造成京津冀區域協同發展困局的原因顯然是多方面的，但長期以來存在的行政區劃壁壘則是一個基本的體制根源。因此，為了加快推動京津冀協同發展，“必須通過深化改革打破行政壁壘，構建開放的區域統一市場，建立區域統籌協調發展新體制，為推動全國區域協同發展探索出—條新路子。”1、本文在借鑒典型國家和地區經驗的基礎上，系統探討了行政區劃與京津冀協同發展的雙向互動作用，進而歸納出以行政區劃和準行政區劃手段促進京津冀協同發展的可能性和具體的實施路徑。
　　
　　二、行政區劃剛性約束下的區域協同困境及其協調機制
　　
　　在我國現行的體制下，行政區劃不僅是政權建設和政府管理的重要手段，而且直接關系資源的整合和各種利益的權衡分配，對經濟社會發展的影響重大且深遠。具體而言，行政區劃對區域協同發展的影響主要表現為兩個層面：一是行政區劃剛性約束下的跨界公共事務治理困境；二是依然難以徹底扭轉的“行政區經濟”現象。
　　
　?。ㄒ唬┬姓^劃剛性約束下的跨界公共事務治理困境
　　
　　任何一個國家的政府，都是在特定的領土范圍內對一定數量的居民行使公共權力。當一個國家的領土范圍和人口規模突破一定界限的時候，受制于管理幅度，通常都需要將國土劃分為若干層次和類型的行政區域，進而建立起完整的地方政府體系。就此來看，行政區劃既是國家權力再分配的基本框架，也是政府管理的重要手段。然而，地方政府體系的建立雖然緩解了政府的有效管理幅度問題，但卻產生了一個明顯的副作用：行政邊界的存在，成為了地方政府公共權力行使的絕對空間邊界。任何一個地方政府，除非獲得上級政府的特許，均無權跨界執法。這一問題的負面影響在地方政府職責簡單且有限的前現代社會還沒有太明顯的表現。但是進入現代社會以來，隨著政府職責的擴張，尤其是隨著政府公共服務職責的擴展，諸如水域治理、大氣污染、跨界公共資源開發等具有明顯外部性特征的跨界公共事務開始大量出現。面對日益增多的跨界公共事務，通常只專注于轄區內事務的地方政府既無動力亦無權力單方面解決跨界公共事務（彭彥強，2013）?；诖耍绾尾扇”匾难a救和激勵措施，調動地方政府參與跨界公共事務治理的主動性，防止“搭便車”行為的普遍化，同時避免因地方政府間的過度競爭而使跨界公共資源的開發陷入“公地悲劇”，就成為一個重要的研究課題。
　　
　　近年來，隨著我國區域經濟一體化的加快，尤其是城市群的快速發展，進一步加劇了跨區域公共事務治理的難度。隨著城市群的形成與擴張，同處一個“群”的各個城市之間的經濟聯系和要素流動將日益頻繁和密切。但與此同時，一系列跨界公共問題亦開始凸現：一是生態環境、流域治理等問題，例如現階段我國主要城市群常見的跨界流域水污染、頻繁出現的嚴重霧霾等問題；二是區域基礎設施的統籌規劃，如機場、港口等具有較大規模經濟效應的基礎設施的統籌布局、協調使用問題；三是城市群內各行政區之間存在的公共服務落差、乃至鴻溝（國家行政學院課題組，2015）。
　　
　　此外，隨著人口、資源的過度聚集等因素導致的成本上升，部分中心城市的規模不經濟現象開始凸顯，涓滴效應逐步取代聚集效益，成為推動區域經濟增長的主導力量。在這種情況下，很多企業開始傾向于離開中心城市，轉向區域次中心城市，一些地區由此步入了區域協同發展的“自動階段”（孫久文、原倩，2014）。然而，區域內各地在教育、醫療、社會保障等方面存在的公共服務落差卻成為要素自由流動的嚴重阻礙。上述問題跨越了自然地理界限和行政區劃邊界，涉及多地、多個行政主體，屬于典型的“復雜社會中的復雜問題”，且日益普遍化：有些地區已經發生，有些地區正在發生，有些地區則即將面臨上述問題。
　　
　　（二）依舊突出的“行政區經濟”現象
　　
　　在完善的市場機制下，經濟要素的流動主要受需求關系的驅動，甚至不受國界的約束。然而，改革開放以來，在中央和地方分權改革的同時，我國的各級地方政府卻遲遲未能適應市場經濟的要求，長期存在突出的直接經濟行為，從而使得地方之間的競爭被摻雜了太多的非市場因素，進而造成不同地區市場環境的異質性，最終形成了一種行政區與經濟區的特殊耦合體，即“行政區經濟”現象。
　　
　　也就是說，行政區劃對市場要素流動的制約，即“行政區經濟”現象，主要是由于地方政府的職能轉變不到位，過度依賴行政手段強行干預經濟活動的結果，而不是行政區本身的作用（劉君德，2004）。因此，雖然誰也不能否認調整行政區劃是理順體制、推進區域發展的一種簡單而有效的手段，但絕不能夸大其作用。改革的正確方向應當是加快轉變政府職能，徹底清除“行政區經濟”的影響。當然，行政區劃作為純粹的政治和行政手段，通常更強調穩定性。而我國現階段的區域經濟發展雖然仍在較大程度上受到行政手段的強力影響，但市場機制已經逐步占據了主導地位。行政區劃與區域經濟上述運行機制的差異，往往導致行政區劃滯后于區域經濟的變化和發展。因此，在政府職能轉變遲遲無法到位的情況下，適時進行必要的行政區劃調整，以適應區域經濟的發展變化，也是未來改革的題中之意。
　　
　?。ㄈ﹨^域協調機制的主要類型及其演化過程
　　
　　如前文所述，我國現階段面臨的跨界公共事務治理困境，既有行政區劃剛性約束作用的影響，也受制于地方政府的過度競爭。面對種類繁多、數量巨大的跨界公共問題，以層級關系為基礎的科層制實際上已經難以應對。因此，如果適度突破行政區劃壁壘，糾正地方政府過度競爭所產生的負外部性，就成為構建區域協調發展機制的主要著力點。
　　
　　根據合作深度的不同，可以將區域協調機制視作一個以完全競爭和行政區劃調整為兩端的連續統一體。具體來看，筆者在借鑒彭彥強等人相關研究成果的基礎上（彭彥強，2013），將區域協調機制劃分為如下四種呈遞進狀態的類型（參見圖11。
　　
　　當然，現實中各種協調機制并不是截然對立的，更多的時候呈現為一個綜合體。需要說明的是，諸如設立專區、聯合組建多功能大行政區等準行政區劃手段，雖然仍具有顯著的地方間行政權力協調色彩，但由于原來被各地方政府分別獨立行使的某些或某項權力被授予了專區或多功能大行政區，顯然已經涉及權力的橫向再配置問題。因此，與合作論壇、行政協議、區域聯合會等手段不同，專區和多功能大行政區屬于正式的政府結構體系變更，且通常需要獲得中央政府或上級政府的審查批準，并完成相應的法律程序，已經具有了一定的行政區劃調整色彩，所以本文稱之為準行政區劃手段。
　　
　　三、行政區劃助推區域協同的基本途徑
　　
　　通過行政區劃以及準行政區劃手段推動區域協同發展，顯然需要一定的前提條件。鑒于不同國家和地區的大都市區，特別是區域中心城市在空間特性、面臨的主要問題等方面存在的明顯差異，就在較大程度上決定了各地推動區域協同發展的策略選擇差異。
　　
　?。ㄒ唬┬姓^劃整合助推區域協同的主要切入點
　　
　　總結典型國家和地區的經驗，行政區劃調整作為推動區域協同發展的重要手段，其基本作用是解決主要由于人口大量集聚以及地方政府的“巴爾干化”2、所導致的大都市區中心城市發展空間狹窄、乃至衰敗，以及區域公共服務落差過大等問題（Rusk，1998）。具體而言，可以將典型國家和地區通過行政區劃和準行政區劃手段推動區域協同發展的改革實踐大致歸納為兩類。第一種類型是以美國、加拿大、英國、德國等為代表的西方典型國家，相關改革主要是為了克服行政區劃壁壘對于區域協同發展的阻隔，特別是“巴爾干化”所導致的大都市區中心城市衰落等問題，推動中心城市的健康發展和區域基本公共服務均等化。正如傳統區域主義的代表人物海伍德（Robert Haywood）所指出的：大都市區的“巴爾干化”導致了資源與需求的分離。而造成這種分離的原因之一就是中心城市與郊區以及郊區之間的行政壁壘。對此，基本辦法之一就是構建統一的大都市區政府（Greer，1995）。具體的實踐方面，加拿大從20世紀90年代開始興起的合并組建單中心市浪潮3、比較具有代表性（參見表1）。
　　
　　第二種類型是以韓國、我國臺灣地區等為代表的部分東亞國家和地區，主要途徑是通過調整行政區劃，使行政區域與經濟區域相一致，從而達到快速協調解決各類跨界公共問題的目的。上述差異的出現，主要是因為韓國與臺灣地區并沒有強烈的地方自治傳統，且經濟發展中一直具有比較強的“規劃”色彩，政府始終發揮著重要的引領作用。因此，行政區劃調整往往更直接的面向區域經濟發展的協調難題，特別是大都市區中心城市的發展空間問題，而不像西方國家那樣更多的指向區域公共服務供給的均等化問題。這一點，在臺灣地區的“五都改制”中表現得尤為明顯4、。
　　
　　長期以來，由于人口及產業過度集中于大都市地區，且經濟重心嚴重北傾，臺灣地區的南北發展差距問題異常突出。例如，按照2011年的統計數據，臺北市在僅占臺灣地區0.6％的轄域面積內，卻聚集了全臺11.5％的人口，貢獻了39.5％的地方稅收（紀俊臣，2011）。上述區域發展格局反映在行政區劃層面，就是多數大都市區經濟區域與行政區域的嚴重不對稱，臺北等中心城市普遍受制于發展空間之困，行政區劃調整的呼聲日漸強烈（趙永茂、王皓平，2014）。鑒于此，臺灣當局于2010年12月正式實施了1950年以來最大規模的行政區劃調整，即所謂“五都改制”或“縣市合并”。之后，桃園縣也于2014年12月25日起正式升格改制為“直轄市”，至此形成了“六直轄市十六縣市”的行政區劃格局。需要指出的是，改制后，新北、桃園、臺中、臺南、高雄五個“直轄市”都已經由狹域市或適域市轉型為廣域市5、，城市發展空間不足的問題得以極大緩解。唯獨發展空間最為窘迫的臺北市，受制于黨派和地方政治勢力的阻撓，卻仍然維持著狹域市的建制。
　　
　　此外，行政區劃調整是否能夠順利推動，也取決于改革的難度。例如，美國的大都市區雖然深受地方“巴爾干化”之苦，但由于設立地方自治主體過于隨意等體制原因和深厚的地方自治傳統，以及種族隔離誘發的種族居住隔離等原因，只能退而求其次，通過廣泛設立專區（special district）這一準行政區劃手段（Greer，1995），從而使得專區成為近幾十年來美國增長速度最快的政區類型（參見表2）。而德國也在嘗試合并重組柏林和勃蘭登堡州失敗后，才組建了僅限于州際行政權合作的“柏林一勃蘭登堡聯合規劃部”。
　　
　　再者，行政區劃的目標導向，也要受到政府宏觀職能定位的影響。在西方國家，政府職能的重心已明顯地偏向于公共服務。與之相一致，行政區劃或者準行政區劃手段促進區域協調發展的重心始終指向公共服務以及政府的施政成本、效率以及公平性等目標（Boyne，1995；Sancton，1996）。或者說，即使行政區劃或準行政區劃調整的目標主要指向區域經濟協調發展，但也多是通過統籌區域公共服務供給的形式，為區域經濟發展創造一個良好的外部環境。例如，加拿大的一些地方政府在積極推進城市合并整合、組建單中心市的過程中，多以降低施政成本、提高公共服務效率為主要的改革動因加以宣傳（Downey＆Williams，1998）。
　　
　?。ǘ┚┙蚣剑簭V域市制與北京的大城市病
　　
　　近代以來，京津冀三地始終存在比較明顯的區域發展差距。新中國成立后，在發展慣性和一系列政策因素的作用下，三地的發展差距不斷拉大，區域功能布局嚴重失衡。尤其是河北與京津兩地，無論是經濟發展水平，還是公共服務水準，都呈現出巨大的落差。然而，在各種資源不斷向京津，尤其是北京聚集的同時，也使得北京出現了嚴重的大城市?。阂皇潜本┏袚诉^多的非首都功能，已經嚴重超出其資源和基礎設施的承受能力，典型的如人口過度膨脹、交通擁堵、大氣嚴重污染，并由此引發了一系列經濟社會問題；二是區域生態環境壓力日益加劇，水資源嚴重短缺，已成為東部地區，乃至全國人與自然關系最為緊張、資源環境超載最為嚴重、生態聯防聯治要求最為迫切的區域。特別是近年來，隨著區域發展的資源環境約束日益收緊，以及國際城市間的集群化競爭態勢日漸突出，北京的持續健康發展已經越來越離不開周邊地區，尤其是津冀兩地的配合與支持。在這種情況下，津冀兩地再次表現出“拱衛京師，以固根本”的戰略意義。與之相對應，中央對京津冀協同發展的基本指導思想也是以“有序疏解北京非首都功能、解決北京‘大城市病’為基本出發點”6、。
　　
　　需要指出的是，長期以來困擾西方國家的地方政府“巴爾干化”問題，并由此引發的大都市區中心城市發展空間嚴重受限，乃至衰落等問題，在京津冀地區并沒有明顯的表現。上述狀況的出現，主要是因為中國的大都市區普遍實行廣域市制，且行政區劃調整變更程序相對簡便易行，從而有效避免了政府結構體系的零碎化趨勢。各類城市，尤其是大中城市的轄域普遍比較廣闊，發展空間比較充足。這一點，從近年來行政區劃調整的主導類型以及縣（縣級市）與市轄區的數量和比例變化，都能夠得到印證。
　　
　　從行政區劃調整的類型來看，1997年“縣改市”被凍結后，我國行政區劃的重點開始轉向了大中城市空間的擴張，再加上“擴權強縣”和“省直管縣”試點工作對地級市政府的反向刺激作用，縣（市、鎮）改區迅速成為行政區劃調整的主導類型。例如，在2012至2015年的縣級及其以上行政區劃調整中，縣（市、鎮）改區占據的比重分別達到了35％、42％、67％和57％7、。
　　
　　從縣（縣級市）與市轄區的數量和比例的變化來看，近年來各級城市，尤其是大中城市，通過增設市轄區的形式擴展城市的發展空間，已經變得非常普遍。這也導致即使近年來國內大中城市頻頻出現市轄區合并現象，市轄區的總量仍由1978年的488個增加到了2014年底的897個，增長了近1倍。同時，市轄區在各類縣級政區中的占比由1978年的18％上升至2014年的31％，縣的占比則由79％下降至56％8、。
　　
　　具體到北京來看，從1949年至1958年，北京的轄域面積同樣經歷了一個快速擴張的過程。新中國成立初期，北京的行政區劃被大致劃定為東至通州，西至門頭溝，南至黃村，西南至長辛店，北至沙河。之后，逐漸將原屬河北省管轄的諸多區域劃歸北京：1956年2月將昌平縣劃歸北京；1957年9月將大興縣新建鄉劃歸北京；1958年3月將通縣、順義、大興、良鄉、房山五個縣和通州市劃歸北京；同年10月又將懷柔、密云、平谷、延慶四縣劃歸北京。至此，北京的行政區劃格局基本成型。目前，北京的轄區面積達到了1.7萬平方公里，在四個直轄市里排名第二，僅次于重慶（8.2萬平方公里）。但需要指出的是，重慶在直轄之初就帶有鮮明的“大城市、大農村”色彩，其政區格局更像是一個省，與京津滬有較大的不同。在京津滬這三個可比性較強的直轄市之中，北京的轄域面積最大，而經濟總量在上述三市中排名第一的上海，轄區面積則僅為6430平方公里，僅為北京的1/3左右，天津的1/2左右。
　　
　　綜上，以行政區劃手段推進區域協同發展，主要適用于實行狹域市制的西方國家大都市區中心城市。與很多西方國家和部分國內城市急需通過調整行政區劃解決城市發展空間不足不同，京津冀地區雖然具有明顯的大都市區特點，但京津兩個超大城市目前都還擁有比較充足的發展空間。盡管說相對窄小，但是還沒完全填滿，尚未達到規模效應外溢的階段。因此，在推動京津冀協同發展的過程中，不宜貿然采取行政區劃手段，相當長的時期內都應主要通過促進地方政府合作，以及構建多功能大行政區等準行政區劃手段，打破“行政區經濟”、“行政區行政”對區域協同發展的阻隔。
　　
　　四、行政區劃手段推動京津冀協同發展的策略導向
　　
　?。ㄒ唬┩苿泳┙蚣絽f同發展的行動策略
　　
　　從典型國家和地區的經驗來看，協調區域發展的首要問題就是保障區域中心城市的持續健康發展（Bingham＆Kalich，1996）。根據這個思路，京津冀協同發展首先是為了解決北京的發展困境，緩解大城市病問題，其次是天津這一緊鄰北京的特大型城市的發展定位和發展空間問題，然后是河北省環京津城市的發展定位以及河北其他地區的發展問題?？傮w來看，解決北京的大城市病問題，一方面需要中央政府的推動和北京疏解城市功能的“壯士斷腕”，另一方面也需要津冀在認同北京區域核心地位的前提下，為北京而改變自己，在服務北京的同時借助北京的資源，圍繞北京發展自己。
　　
　　總結近40的發展歷程，可以發現京津冀協同發展的幾點不足：第一，2015年《京津冀協同發展規劃綱要》正式出臺之前，始終缺乏頂層設計；第二，市場經濟發展不成熟，市場配置資源的作用得不到充分的發揮；第三，天津參與區域合作的積極性較低；第四，河北參與區域合作的熱情較高，但未找到合適的協同發展方式（張可云、蔡之兵，2014）。
　　
　　上述特點的背后，則是長期以來始終未能妥善協調的三個基本關系，即北京與首都的關系、北京與天津的關系、北京與河北的關系。上述三大關系難以妥善處理的關鍵原因在于北京：作為首都，在北京的府際關系概念里，首要的是北京與全國的關系，其次才是北京與所屬經濟區域的關系。這就導致北京作為全國的中心，對周邊地區及全國的聚集和吸附作用明顯，而向周邊地區的擴散卻很少：一方面，北京想要的過多、承擔的過多、愿意放棄的太少；另一方面，北京的首都屬性使其凌駕于河北與天津之上（楊龍、胡世文，2015）。由此來看，京津冀三地通過自行磋商的方式推動區域協同發展，很難實質性推進。因此，唯有通過頂層設計，才能快速、深度地推動京津冀協同發展。而且，在“三地四政府”的格局下，京津冀地區實際上是一種“特區”，即國內唯一包含首都的區域。這一點與長三角、珠三角都存在明顯的不同，中央勢必會介入。中央主導推動的最大優點是可以快速解決三地政府的協調問題。在京津冀地區，不僅需要中央倡導合作，也需要中央在必要的事務中發揮主導作用，如區域整體規劃的制定和推進。
　　
　　除了中央的直接推動之外，京津冀地區的城市間也需要自身的協調機制。北京作為區域中心城市，是解決大城市病的主要獲益者，應該承擔更多的合作成本。因此，可以由北京發起成立區分不同領域的城市合作機制，配合中央，協調北京與周邊城市的合作。在這類城市間協調機制里，既要突出北京的核心地位，也要切實保障其他城市能夠從合作中受益。除此之外，京津冀三地以及區域內各個城市之間還需要成立平等的協調和溝通機制作為補充。
　　
　?。ǘ嫿ň┙蚣絽f同發展機制的具體路徑
　　
　　通常情況下，推動區域協同發展是一個循序漸進的過程。在京津冀協同發展機制的具體路徑方面，也應遵循這一原則，采用分步走的策略，并在實踐中進行不斷的調整、修正。具體來看，在借鑒馬海龍等人研究成果的基礎上（馬海龍，2010），筆者認為京津冀協同發展機制的具體推進路徑可以大致分為短期、中期和遠期三個階段（參見圖2）。
　　
　　短期來看，考慮到京津冀區域合作的現狀和動力，很難期望三地通過平等協商的方式深入推進區域協同發展。因此，短期內應主要強調中央的頂層設計，通過構建中央主導下的京津冀區域協同機構，促使三地政府逐步達成區域協同發展的共識。中期來看，通過初期階段中央的強力推動，京津冀三地的合作已經取得了一定的成效，三地間的伙伴關系開始初步形成。因此，這一階段中央政府應適時與三地政府共享區域協同發展的主導權，推進三地構建起類似于京津冀區域政府聯合會的協作機構，并使其逐漸承擔起擴展區域合作范圍、制定協作章程等重要任務。長遠來看，經過前兩個階段的建設，京津冀三地已經建立起了比較扎實的伙伴合作關系，因此中央政府可以考慮將區域合作的主導權完全交還給三地政府，只承擔有限的監督者和仲裁者角色。與此同時，京津冀區域政府聯合會等組織在區域協同發展中承擔的角色則越來越重要，最終將演變為區域發展的核心決策機構（多功能大行政區）。
　　
　　【作者簡介】趙聚軍，管理學博士，南開大學周恩來政府管理學院副教授。
　　
　　注釋：
　　
　　1、參見新華網：“京津冀協同發展領導小組辦公室負責人就京津冀協同發展有關問題答記者問”（http：//news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm）。
　　
　　2、“巴爾干化”是一些學者對美國大都市區地方政區陷入嚴重零碎化局面的一種形象比喻。美國大都市區地方政府數量之多、名目之繁雜，像一個迷宮，類似于巴爾干半島林立的小國一般，互不隸屬，而且其發展趨勢是逐年增長，幾乎失控。
　　
　　3、合并組建單中心市是指通過將兩個或兩個以上的（通常更多）的城市和地區進行合并，從而創建擁有統一管轄權的單中心市政府。合并組建單中心市是近年來加拿大大都市區行政區劃改革的主導模式。
　　
　　4、五都改制的具體內容是：將臺北縣改制為新北市，臺中縣市合并改制為臺中市，臺南縣市合并改制為臺南市，高雄縣市合并改制為高雄市，再加上原來的臺北市，并稱為五都（五個“直轄市”）。
　　
　　5、廣域市指行政區域面積大于城市建成區的實際面積，轄區通常包含有農村地帶的建制市。與廣域市相對的是城市建成區和建制市行政邊界相吻合的適域市，以及城市建成區面積大于建制市行政邊界的狹域市。目前，我國的絕大部分城市、韓國較大的市通常都是廣域市，西方國家的建制市則多是狹域市，我國臺灣地區和日本的城市則是三種形態都存在，但以小廣域市和狹域市為主。
　　
　　6、參見新華網：“京津冀協同發展領導小組辦公室負責人就京津冀協同發展有關問題答記者問”（http：//news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm）。
　　
　　7、以上數據系根據民政部區劃司《中國行政區劃網》（http：//www.xzqh.org.cn）的相關數據折算得出。
　　
　　8、以上數據系根據《中華人民共和國行政區劃簡冊》的相關年份數據計算得到。