基于新冠疫情常態化的現實背景，本文分別從區位與經濟基礎、產業基礎、人才與科技創新基礎、市場與制造環境等四個方面分析廣州構建戰略性新興產業體系的條件和制約瓶頸，進而從金融、財政、產業等三個政策層面深入剖析廣州構建戰略性新興產業體系的政策支持現狀并挖掘阻礙發展的因素，為推動廣州戰略性新興產業高質量發展建言獻策。

 

　　當今世界正經歷百年未有之大變局，尤其是新冠肺炎疫情的暴發引發的世界之變，對現階段全球經濟產生了十分深遠的影響。如今，新冠疫情呈現常態化發展，這既是挑戰也是機遇。譬如戰略性新興產業，不僅沒有像傳統行業一樣受到負面沖擊，反而是迎來暴發式的增長機遇（周權雄，2020）。此外，各種依托于新興科技的產業也迅猛發展，如網絡購物、網絡教學、網絡會議、互聯網問診、數字化辦公平臺、機器人服務等數字產業得到了廣泛運用。疫情之下，人們對新興產業的需求更加迫切，如疫情常態化使得核酸檢測成為人們出行必不可少的需求，機器人核酸采樣也因此應運而生，諸如此類智能設備的出現極大地方便了人們的生活。作為全國一線城市，盡管廣州長期深耕于戰略性新興產業體系的發展，在經濟高質量發展方面帶頭努力，但是廣州市經濟仍亟需轉型升級，而戰略性新興產業對廣州市經濟轉型升級恰恰能起到重要的帶動作用。另外，受到新冠疫情的影響，企業搖搖欲墜，大量員工面臨失業問題，通過發展新興產業體系，能夠更好地保障復工復產。因此，在疫情常態化的背景下，為了繼續向好發展，廣州需要為戰略性新興產業體系的構建提供更好的基礎條件，積極完善相關政策，揚長避短，力爭成為戰略性新興產業的示范之城。

 

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　　廣州戰略性新興產業體系發展現狀

 

　　2022年4月廣州市發布了《廣州市戰略性新興產業發展“十四五”規劃》，該規劃指出了廣州市當前在戰略性新興產業方面取得的成就以及今后努力的方向及目標。“十三五”期間，廣州響應國家的戰略部署，已初步培養了一批具有競爭優勢的戰略性新興產業集群，以新一代信息技術、生物與健康、新材料與高端裝備、新能源汽車、新能源與節能環保、時尚創意為重點的戰略性新興產業的發展取得了明顯成效。智能制造和生物醫藥兩個產業集群入選國家首批戰略性新興產業集群，也形成了一批戰略性新興產業集聚區，如琶洲核心區、南沙科學城、中新廣州知識城、廣州科學城、廣州國際創新城、天河智慧城等。2020年，全市高新技術企業增至1.2萬家，總量位居全國第四，僅次于北京、深圳、上海，科技企業孵化器405家，其中國家級41家，創新實力顯著增強。廣州在國家創新型城市中排名第二，僅次于深圳，全市專利、發明授權量比2015年分別增長2.9倍和1.3倍。目前，廣州不僅出臺了針對高端人才的人才引進政策，并且也在逐步出臺針對戰略性新興產業的利好政策，營商環境將得到進一步優化。在宏觀的戰略部署配以微觀的政策支持下，廣州無論是創新實力還是科技能力都得到了迅猛發展。疫情倒逼戰略性新興產業轉型升級已然成為現實，未來，廣州還將繼續加快向數字化城市轉型的步伐。

 

　　雖然廣州市取得了一系列顯著成果，但與國內外先進地區相比，其戰略性新興產業仍存在一些突出問題，如前瞻引領性創新成果不多，并且專利成果和其他一線城市相比排名墊底。在疫情常態化的背景下，人們對網絡的需求量增加，這也對支持戰略性新興產業發展的基礎設施建設提出了新要求。廣州還亟待推進5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網、數據中心等新型數字基礎設施的建設。此外，廣州對新興產業體系的監管也亟待加強，今后的發展仍需精心規劃。

 

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　　廣州構建戰略性新興產業體系的條件和制約發展的主要因素

 

　　依托優越的地理位置和改革開放以來獲得的政策福利，廣州在經濟上取得了巨大的成就。廣州市進入高質量發展階段后，優越的地理位置、龐大的經濟體量以及巨大的市場需求也都成為其進一步發展的支撐條件，推動了其戰略性新興產業的發展。在疫情常態化和經濟全球化受到沖擊的艱難條件下，廣州戰略性新興產業仍然向好發展，取得了驕人成果，但是仍然存在傳統產業升級難度大、核心技術“卡脖子”、人才吸引力較弱、創新能力較低、全球產業重構等諸多制約因素。

 

　　（一）區位與經濟基礎

 

　　廣州是中國開放程度最高、經濟活力最強的城市之一。廣州是粵港澳大灣區區域發展的核心引擎之一，粵港澳大灣區的建設也為廣州發展提供了重大機遇，新一代國家戰略更為廣州提供了新的發展契機。廣州是珠江流域的進出口岸和中國遠洋航運的優良海港，其中，廣州港是中國第三大港口，是珠江三角洲以及華南地區的主要物資集散地和最大的國際貿易中樞港，現已與世界170多個國家和地區的500多個港口有貿易往來；黃埔新港和新沙港則位于廣州東部、珠江出海口，均為華南地區最大的集裝箱碼頭。廣州作為華南地區的海陸空交通中心和物流中心，其優良的地理位置極大程度促進經濟發展的同時，卓越的區位優勢也成為其構建戰略性新興產業體系的有利因素。另外，廣交會的創立也促進了進出口貿易的發展。盡管如此，廣州的轉型升級依然任重而道遠。廣州作為廣東的省會城市，肩負著珠三角轉型升級的重任，其發展道路遠比其他一線城市艱辛。

 

　　《2021年廣州市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，廣州經濟發展韌性好，抗沖擊能力強，全市經濟運行平穩。從GDP來看，2021年GDP兩年平均增速為5.4%，經濟復蘇活力強；從供需兩端看，2021年全市規模以上工業增加值同比增長7.8%，規模以上服務業同比增長18.2%，全市消費、投資、出口各月的同比增速企穩兩位數以上，展現出廣州經濟勢頭良好，經濟基礎強大。在科技方面加大投入，為硬核產業提高創新能力。2021年研發投入占GDP比重預計達3.15%，全年專利授權量增長21.6%，規模以上工業企業研發費用增長20%以上，規模以上服務業企業研發費用同比增長10%以上，疫情期間，廣州龐大的經濟體量增長近三成來源于戰略性新興產業。

 

　　（二）產業基礎

 

　　經過數十年的發展，廣州經濟體量龐大，已經擁有一定的產業基礎。廣州經濟以商貿會展、人工智能與數字經濟、知識服務、金融、地產、交通物流、文創與設計、酒店餐飲、旅游等第三產業為主，而疫情對于第三產業影響較大。同時，廣州的傳統產業基礎深厚，服裝、玩具等低附加值的勞動密集型制造業在整個珠三角地區中占比較大，并且廣州市的批發市場系統是整個珠三角工業的中樞，而這些產業轉型升級難度較大。

 

　　對于廣州工業而言，未來或將形成以化工、半導體電子及平面顯示、生物制藥、先進汽車制造等四大金剛為主的新產業格局。在半導體電子及平面顯示領域，廣州自主研發的粵芯半導體是粵港澳大灣區唯一進入量產并貢獻GDP的項目之一，在一定程度上為新興產業的飛速發展打下了堅實基礎。在化工領域，廣州也有一眾知名企業，如寶潔、藍月亮、立白等。“十四五”時期以來，隨著新冠疫情常態化，廣州進一步加快了新興產業體系的構建與成長。信息技術、智能與新能源汽車和生物醫藥與健康產業作為廣州的三大新興支柱產業，在傳統產業哀鴻遍野的情況下，帶領廣州突出重圍，一路突飛猛進。2021年，廣州建筑、廣藥集團兩家粵企首次沖進世界500強榜單，在疫情當下逆勢而上，脫穎而出，這背后是廣州產業集群的崛起。廣州擁有良好的數字、生物和綠色低碳產業以及科技創新的基礎，有利于推動廣東經濟數字化轉型。在生物醫藥方面，廣州已具備國內第一方陣的產業水準和規模，在核酸檢測、病毒傳播途徑研究、檢測疫苗研發等多個領域協同抗疫，第三方醫學檢測產業全國領先。新能源汽車已是大勢所趨，各種新能源汽車品牌應運而生，小鵬汽車、蔚來汽車、特斯拉等新能源汽車逐漸成為主流，華為、小米等公司也紛紛加入造車行列，越來越多的居民也選擇購買新能源汽車。廣州作為我國第一大汽車城、我國新能源汽車三大中心之一，新能源品牌廣汽埃安也已取得初步成功，有望推出超級快充和新型電池技術。但其在造車方面的缺陷也亟待改善，如規模不夠大，結構不夠優，新能源、自動駕駛、核心零部件等方面著力不夠，布局偏向傳統，缺少核心零部件產業支撐等。

 

　　今后廣州也將加快發展智能裝備與機器人、軌道交通、新能源與節能環保、新材料與精細化工、數字創意五大新興優勢產業：培育智能裝備與機器人產業新動能；推動軌道交通的發展；提升新能源與節能環保產業新價值；開創新材料與精細化工產業新局面；激發數字創意產業新活力。未來，也會瞄準量子科技、區塊鏈、太赫茲、天然氣水合物、納米科技等一批面向未來的前沿產業集中突破，集中力量發展“3+5+X”戰略性新興產業體系，使廣州成為全球新興產業的示范地。隨著產業升級，今后在人工智能、生物、量子科技等高端創新領域的要素爭奪將更加激烈。此外，疫情的常態化也對新興產業提出了更高的要求，亟需減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，產出供給需滿足消費者的需求，否則將會造成有效供給不足，大量“需求外溢”，消費能力嚴重外流的情況。同時還需警惕市場壟斷，以防影響行業企業間的公平競爭，影響經濟運行效率和科技進步。從微觀要素出發，構建自主可控的現代產業體系就是要以科技創新為抓手，一是明確自主可控的現代產業體系的重點產業與關鍵核心技術，二是圍繞重點產業關鍵核心技術，暢通創新鏈、技術鏈與產業鏈（白雪潔等，2022）。戰略性新興產業創新路徑的選擇與突破性創新能力的提升還需要注重技術并購與自主研發的結合，爭取在長期中從技術融合轉變為技術跨越（劉鳳芹和蘇美麗，2022）。因此，廣州需盡快突破“卡脖子”技術，補齊全產業鏈，讓產業高端化、產業鏈現代化的同時，還需要遵循產業發展規律，先培育，再發展，進而升級。

 

　　（三）人才與科技創新基礎

 

　　知識基礎對知識吸收能力具有顯著的影響，并進而影響到整體的新興產業技術創新空間格局（宓澤鋒和曾剛，2021）。廣州高校眾多，擁有中山大學、華南理工大學、華南師范大學、暨南大學等83所高校，人才資源豐富，高層次人才與深圳不相上下。但是深圳的高層次人才主要集中在企業，是企業核心研發人員，而廣州則主要集中在高校和科研院所，教育和科研領先，科研成果轉化卻不發達，產業高端人才、企業技術骨干人才較為缺乏。這一現象的原因主要是經濟結構以及人才的引進和管理政策的影響。廣州市針對高層次人才的相關政策相較于深圳有較大的差異，對于高層次人才側重于培養而非引進。相比于深圳，廣州對高層次技術人才的補貼方面沒有足夠的吸引力，對高水平人才的吸引力不足。因此，廣州對于人才的資源配置有待進一步優化。一方面，高校院所在創新過程中要及時了解產業市場的發展需求，而政府也要加強不同產業專題成果轉移轉化平臺建設，為高校院所和相關企業搭橋牽線（馮劭華等，2022）。另一方面，廣州需制定合理的人才補貼制度，在城市間的人才資源爭奪中保持競爭力，如人才考核可以考慮與補貼政策和獎勵政策掛鉤，讓考核作為一種激勵手段，促進人才效應的后續發揮。

 

　　技術創新能力對提高中國戰略性新興產業發展質量具有顯著的促進作用（孫理軍等，2022），但廣州在創新能力方面還需加強。在2020年中國城市科技創新發展指數排名榜單上，北京、深圳、上海分別位居前三，廣州卻排在南京和杭州之后，可見廣州在創新能力上還有較大的進步空間。一方面，廣州是一座歷史悠久的城市，但進入二十一世紀，其深厚的文化底蘊反而成為抑制廣州創新能力發展的一大因素。其源遠流長的文化不僅限制了城市發展的規劃，還使得經濟發展比較容易拘泥于傳統支柱產業，成為廣州“落伍”的重要原因之一。另一方面，廣州市的國有企業占據主導地位，而深圳市是民營企業占主導地位。在2021年財富500強的名單中，廣州上榜的企業為5家，其中僅1家為民營企業，即雪松控股，而深圳上榜的企業為8家，有5家是民營企業。并且，世界百強中，深圳有3家，而廣州僅有1家入圍。國有企業雖然規模較大，但其創新能力遠不如民營企業。除此之外，廣州的創新型領軍企業并非是騰訊、華為這類大型科技創新民營企業，相較而言，不僅在規模上還有很大的差距，而且實力不強，起到的帶動作用有限，這也表明廣州企業的創新能力遠不如深圳。在經濟發展上，深圳被這類科技創新能力極強的民營企業帶動，廣州難以追趕。另外，北京獨有的人才以及科研資源和上海的經濟條件也是廣州難以比擬的。文化底蘊成為“后腿”，在人才和科研資源上比不過北京，在經濟上比不過上海，同時傳統國有企業難以激發創新活力，又缺乏大型龍頭企業的帶動，這些因素使得廣州在創新能力上面臨較大的困境。

 

　　（四）市場與制造環境

 

　　新冠肺炎疫情暴發后，全球經濟都處于負增長，我國社會發展、經濟態勢、對外關系等也面臨著嚴峻的考驗，外有美國的打壓，內有疫情頻發，但我國經濟頂住了內外部雙重壓力，實現穩步增長。疫情之下，廣州得益于戰略性新興產業的堅實基礎，并且市場機制相對靈活，市場主體較為活躍，形成了一定的產業優勢，部分產業與國際間的技術差距正在縮小，在嚴峻形勢下走出了一條新的道路，未來在核心技術上有望自給自足。長期以來，廣州極其重視自身的戰略性新興產業，疫情以來，更是出臺了一系列措施助力這一產業集群的發展。2022年7月廣州市人民政府印發了《廣州市支持汽車及核心零部件產業穩鏈補鏈強鏈若干措施的通知》，助力新能源汽車市場，從需求側引領新興產業發展，優化和穩定產業鏈、供應鏈。該通知旨在積極應對疫情對重點產業鏈的沖擊，支持新能源汽車的發展，優化新能源汽車通行環境，出臺一系列利好措施吸引消費者購置新能源汽車。同時，為深入貫徹落實習近平總書記關于廣州要“在現代化國際化營商環境方面出新出彩”等重要指示精神，2022年7月廣州市人民政府辦公廳也提出了關于優化市場準入環境全面提升開辦企業一體化便利服務的意見，以促進企業開辦便利化改革和商事制度改革。在新冠肺炎疫情的持續沖擊下，廣州制造業仍保持著較強的增長韌性和發展動力，這與其雄厚的基礎密不可分。廣州仍需始終堅持“制造業立市”，合理利用粵港澳大灣區協同發展的一體化優勢，培育世界先進產業和世界級產業集群，集中力量發展“3+5+X”戰略性新興產業體系。

 

　　世界政治格局的加速演變以及新冠疫情的出現使得全球產業合作格局重構，國際分工體系全面調整，同時我國還受到國外一些國家的打壓，我國戰略性新興產業面臨著諸多挑戰。一是由于我國戰略性新興產業的發展長期依托于全球各國的技術擴散紅利，在核心技術方面仍沒有達到世界一流水平，過度依靠國外供應。我國進口的許多高科技產品中，關鍵技術僅美國持有，中美貿易戰一度使得國內高新技術企業受到嚴重沖擊，并且短時間內無法解決，這對我國戰略性新興產業領域的自主創新能力提出了更高的要求。二是競爭日益激烈，全球所有發達國家和主要新興經濟體均極度重視戰略性新興產業的發展，都在加緊進行戰略性新興產業布局，各國之間各種資源要素的爭奪加劇，中國需直面國際競爭。三是新冠疫情短期內難以結束，國外許多國家都采取“與病毒共存”、“產業回流”的方針，經濟全球化受到沖擊，不利于戰略性新興產業的國際化發展。四是目前戰略性新興產業很“新”，傳統治理體系無法跟上其發展步伐，甚至成為制約其發展的因素。環境不確定性作為公司不可避免的外部因素，對公司研發創新具有負面影響；環境不確定性程度越高，公司研發創新越低（謝偉峰和陳省宏，2021）。廣州作為典型的沿海城市，對國際貿易依賴性較高，受疫情和其他國家政策影響較大。因此政府需有效地控制區域內疫情，積極應對他國影響生產制造和貿易的“逆全球化”政策，為區域內企業提供良好的制造環境。

 

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　　廣州現行政策支持及不足

 

　　廣州市政府積極制定各項政策，投入資金，設置相關產業基金，制定龍頭企業培育方案，在金融、財政、產業等方面持續加大支持力度，有效促進了戰略性新興產業的發展。李磊等（2021）也提出，地方政府新興產業合作涉及政府領導的共棲型驅動模式、政府激勵的環境承載型模式和鄰近抱團的創新驅動型模式，并且政府聯合下的“援助之手”在新興產業合作中起著助推作用。但是，廣州市不同行政區主要發展的戰略性新興產業區別性較強，從涉及戰略性新興產業的金融、財政和產業三大政策來看，政策對民營企業的支持力度不足，均由市級單位頒布，不同行政區之間合作程度較低，并且缺乏根據不同行政區具體情況而制定的政策。

 

　　（一）金融政策

 

　　截至2021年8月底，廣州市本級政府投資基金共7只，規模120億元，投資方向主要是新興產業、國企改革等。廣州不僅印發實施了《關于支持廣州區域金融中心建設若干規定的通知》《廣州市優化金融信貸營商環境工作方案》《關于加強金融支持廣州市民營企業發展的實施意見》等政策措施，出臺了“創投八條”實施細則，還修訂了科技成果產業引導基金管理辦法。另外，2020年3月出臺的“暖企十五條”政策還鼓勵各區設立政府性擔保機構。廣州在金融上的一系列舉措引導了金融機構加大對制造業的資金支持，大幅增加了信貸、保險等中長期資金，提高了融資保障程度，改善了融資環境，發揮了政府性融資擔保逆周期調節作用，落實了融資擔保機構降費增資補助政策。這些多元化金融服務為廣州企業的高質量發展提供了充足的資金支撐。

 

　　（二）財政政策

 

　　在財政政策方面，廣州一直面臨一般預算財政收入偏低的問題，在這方面還需向北京、深圳等城市看齊，提高創稅能力，才能有效加強風險抵抗能力，保障全市戰略性新興產業的發展。為降低企業生產成本，廣州市政府等各級單位也出臺了各種文件，并提供千萬至數億元的財政項目資金助力產業發展。2020年5月發布的《廣東省人民政府關于培育發展戰略性支柱產業集群和戰略性新興產業集群的意見》中指出，充分發揮省產業發展、創新、農業等政策性基金作用，省財政結合財力統籌安排資金支持產業集群建設，拓寬產業融資渠道，支持集群中符合條件的重點企業境內外上市、掛牌，多渠道擴大直接融資。2021年11月廣州市政府《關于廣州市戰略性新興產業財政投入和政策績效的報告》提到，2016年到2020年，廣州市發展改革委、科技局、工業和信息化局等3部門累計投入近60億元財政資金支持戰略性新興產業發展，使戰略性新興產業增加值占GDP比重從不足20%提高到30%。

 

　　在稅費方面，廣州也在疫情期間出臺了一系列稅費優惠政策，如社保費緩繳、增值稅留抵退稅等措施，企業社保繳費的實質性下降，減輕了許多企業的負擔。廣州認真落實“減稅、減費、減租、減息”等財稅扶持措施，穩定和引導了市場預期，幫助企業復工復產渡過了難關。但是，政府補貼并不利于減少戰略性新興產業創新過程中的人力和資本投入冗余（魯志國和孟霏，2022）。疫情暴發的最困難時期已然過去，在疫情常態化的今天廣州需重新審視其過去頒布的各類戰略性新興產業補貼政策，及時調整政策以適應環境變化，避免過度補貼而可能導致的負效應。

 

　　（三）產業政策

 

　　為優化營商環境，廣州制定了《廣州市推動現代化國際化營商環境出新出彩行動方案》《廣州市對標國際先進水平全面優化營商環境的若干措施》等系列文件，營商環境改革已經邁入以“激發活力”為主線、為企業創新發展松綁減負的5.0時代，進一步激發了市場主體活力。出臺了《關于加快集聚產業領軍人才的意見》及4個配套文件，增強人才吸引力。

 

　　廣州為深化政產學研融合，加強行業交流合作，組建了廣州市生物產業聯盟、廣州市軌道交通產業聯盟、全國創新生物醫藥創業投資服務聯盟、廣州工業機器人制造和應用產業聯盟等一批行業組織。廣州不僅成功舉辦了第十二屆中國生物產業大會、首屆軌道交通產業創新發展大會和中國機器人產業創新峰會等大型行業活動，而且建立了生物醫藥“研發機構+醫院+企業”對接機制，定期舉行市領導參加的“院長、所長、董事長”全產業鏈對接活動。生物醫藥產業作為廣州最有培育基礎和條件、最有潛力的戰略性新興產業之一，其發展對廣州市的產業升級起到了重要作用。《廣州市加快生物醫藥產業發展實施意見》就提升創新研發能力、完善臨床研究服務體系、推進創新成果產業化等方面頒布了相關措施，推進了生物醫藥產業的發展。

 

　　與國有企業、小規模企業和低成長性企業相比，產業政策對民營企業、大規模企業和高成長性企業的創新質量影響更大（張燕等，2022），所以民營企業作為廣州的弱項，需要更加重視產業政策。在產業政策方面，廣州出臺了多項政策助力各大新興產業的發展，如《廣州市推動新能源汽車發展若干意見》《廣州市加快IAB產業發展五年行動計劃（2018-2022年）》《廣州市加快生物醫藥產業發展若干規定（修訂）》《廣州市加快超高清視頻產業發展的行動計劃（2018-2020年）》和《廣州市軌道交通全產業鏈系統推進若干意見》。但是產業政策在各產業的作用力度不是均衡的（李婭和官令今，2022），并且廣州的產業政策多集中在領先的產業上，而對其他新興產業的支持力度不足。因此，廣州的戰略性新興產業想要得到更好的發展，其政策制定不僅需要兼顧其他新興產業，還需要考慮不同產業政策之間的搭配。同時，熊文等（2022）也指出，非國有企業參與標準研制對企業規模和利潤都有正向促進作用，且該作用是較為穩健的。因此，廣州可通過相關產業政策，鼓勵在業內已取得領先優勢的民營企業積極參與產業行業標準的制定。

 

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　　結論

 

　　疫情將倒逼戰略性新興產業加速發展升級，培育新型消費模式。當前數字經濟蒸蒸日上，網購、團購等各種新型消費模式加快發展，生物醫藥產業被疫情推動發展，信息技術加速升級，支付模式已然改變，線上辦公成為常態，將數字與實體融合利企利民。智能與新能源汽車不斷推進，各種工業軟件、應用軟件更新升級步伐加快，人工智能產品的需求量與日俱增的同時各種新產品應運而生。綜合來看，新冠疫情常態化背景下，廣州構建戰略性新興產業體系面臨巨大挑戰的同時也存在眾多機遇。

 

　　研究發現，現階段廣州戰略性新興產業發展的制約因素較多，政策也有較大的優化空間。但是廣州新興產業的建設規模大，覆蓋面廣，各個領域百花齊放，欣欣向榮，戰略性新興產業體系今后有望成為廣州的名牌。

 

　　本文摘自《廣東經濟》